2025年203期！最高检发布第五十八批指导性案例做实行政裁判监督

东莞万江律师获悉

【2025年203期】

最高检发布第五十八批指导性案例

以“三个善于”做实

高质效办好行政生效裁判监督案件

本次公布的指导性案例共计五起，包括曹某等人诉河南省某市某区某街道办事处关于行政奖励的诉讼监督案件，甲村村民小组诉湖南省某县人民政府及某市人民政府关于山林权属的行政裁决与行政复议诉讼监督案件，湖北省安全生产监督管理局对甲公司提起的行政处罚诉讼监督案件，邹某某诉四川省某市人社局关于行政确认的诉讼监督案件，以及钱某诉上海市某区某村委会未履行法定职责的诉讼监督案件。

这些案例关联到行政奖励、行政确认、行政处罚以及行政诉讼的受理范围等多个方面，它们与农村独生子女家庭的权益保护、山林所有权的明确、安全生产事故的行政处罚、职业病的工伤鉴定、村民宅基地的申请等与民众生活息息相关的议题紧密相联。在这其中，不仅有最高人民检察院和省级检察院提出抗诉的情况，还有市级检察院提出再审检察建议的情形；既有法院直接变更了原有的裁判结果，也有法院在采纳检察机关的监督意见后，与检察机关共同推进行政争议的实质性解决，这些举措充分展现了行政检察监督在纠正错误生效裁判、推动行政机关依法履行职责、保障相对人合法权益方面所取得的显著成效。

此次发布的案例旨在指导各级检察机关在处理行政生效裁判监督案件时，务必秉持“三个善于”原则，持续强化调查核实工作，精确判定案件事实，依法进行精确监督，恰当运用法律，以法治思维和法治手段实现法理情的和谐统一，全面推进有力监督与有效监督的协同发展。特别是必须坚守依法全面审查的基本准则万江律师，实施“一案三查”机制，也就是对行政生效裁判的正确性进行审查；对行政机关的行政行为是否合法进行检验，并监督和纠正违法行为；对相对人的实体权益要求是否合理进行审查，推动行政争议的法治化解决，确保高效优质地处理每一件行政生效裁判监督案件。

最高人民检察院行政检察厅的负责人强调，各级行政检察机构需全力推动“高质量高效能办理行政生效裁判监督案件”的专项工作。市一级及以上的检察机关应成为办理此类案件的核心力量，增强抗诉和再审检察建议的实施力度，通过加强行政生效裁判监督，进而提升对行政审判和执行活动的监督效能。需将指导性案例的学习与应用，与完善案件质量检查评估机制、改进全国行政检察法律文件库等举措相融合，持续推动行政检察监督的深入与精确。

关于印发最高人民检察院

第五十八批指导性案例的通知

各省份、自治区、直辖市的人民检察院，中国人民解放军军事检察院，以及新疆生产建设兵团的人民检察院：

2025年2月8日，最高人民检察院第十四届检察委员会第四十六次会议作出决议，将曹某等人诉河南省某市某区人民政府、某街道办事处行政奖励诉讼监督案等五件案例（检例编号为第233至237号）纳入第五十八批指导性案例（聚焦行政生效裁判监督主题），并予以公开发布，以供相关案件参照执行。

最高人民检察院

2025年3月21日

甲村村民小组诉湖南省某县人民政府

某市人民政府山林权属行政裁决

及行政复议诉讼监督案

（检例第234号）

【关键词】

行政裁判的生效监督涉及对行政裁决的执行，需对山林权属问题进行详细的调查核实，并引入新的证据，以便进行抗诉。

【要旨】

在处理山林权属争议的行政诉讼监督案件时，检察院需对争议各方提交的山林权属证明材料进行审查，确保这些材料能够充分支撑各自的主张。若政府作出的山林权属行政裁决在事实认定上存在模糊不清、证据不足的问题，且法院的生效判决维持了这一裁决，检察院则需依法进行调查和核实。一旦出现新的证据表明生效判决存在错误，检察院应依法进行监督。

【基本案情】

2015年11月，甲村的第一至第四村民小组（以下简称甲村），以及乙村的第三至第六、第十、第十一村民小组（以下简称乙村），还有丙村的第一至第十九村民小组（以下简称丙村），均就山林权属问题向湖南省某县人民政府提交了确权申请，并且各自递交了林权证等相关证明材料。甲村宣称该争议林地属于其所谓的“飞地”范围，即那些虽属甲村所有却与甲村不接壤的土地。为此，甲村出示了标注“甲村（飞）”字样的该县土地利用现状图，以及将争议林地出租给非涉案人的合同等证据，旨在证明其对这片林地拥有实际经营管理权。然而，某县人民政府并未对这些证据表示认可。2016年8月1日，某县政府对涉案山林的所有权问题进行了行政裁决，判定该争议林地归乙村与丙村共同拥有。甲村对此裁决表示不满，遂向某市政府提出了行政复议申请。某市政府经过审理，最终作出了维持原裁决的决定。甲村因此对这一复议结果提起诉讼，要求法院撤销涉案的行政裁决和复议决定，并判决将争议林地判归甲村所有。2017年5月11日，某市中级人民法院作出一审判决，否决了甲村的诉讼要求。其依据在于：乙村和丙村提交的1982年57号、116号、114号、95号山林权证内容完备，已依照法律规定发放，具备确权依据的有效性；此外，双方还提供了《土地权属争议书》、《争议示意图》以及《土地权属认定书》和《示意图》，从这些文件中可以明显看出，争议的林地并不位于甲村境内，且乙村与丙村已签署《补充协议》，双方自愿共同拥有涉案争议林地；尽管甲村提供的1982年山林权证包含了争议林地，但该证缺乏编号，未由填证人签名，也未加盖填证机关的公章，而且应发放给山林权人的那一联和存根联均保存在档案馆中，并未发放给甲村，因此，该证并未经过某县人民政府的依法核发，属于无效的林权证。某县人民政府的行政裁决在事实认定上明确无误，所依据的证据充分可靠，某市人民政府在复议过程中予以维持，做法并无不妥。甲村对此提起上诉和申请再审，但均被人民法院依据相同理由予以驳回。

【检察机关履职过程】

案件起因于甲村对人民法院的既判判决表示不满，遂向湖南省人民检察院提出了监督申请。经过湖南省人民检察院的仔细审查，该检察院于2021年7月19日向最高人民检察院提交了抗诉的请求。

核实调查。检察机关依据法律对争议焦点进行了详细调查，审查了法院的审判文件和执法文件，前往某县档案局检索了1982年该县山林权证的档案信息，实地进行了勘查，与案件当事人进行了交流，并向自然资源管理部门致信，请求其对涉及“飞地”的所有权状况提供协助。调查发现：乙村114号的山林权证在填证环节缺少公章，丙村95号的山林权证中应发放给权属人的那一联目前存放在县档案局，涉及的所有林权证都是通过县档案局进行复制的，且争议的各方均未能出示原始文件。某县在1982年颁发的林权证普遍存在编号缺失、填写人信息不完整、向山林所有权单位发放时未撕去一联、空白证书上盖有公社和县政府的公章等问题。此外，还出现了先将已经盖好人民政府和公社公章的空白林权证发放给各村，再由各村自行填写的情况。而《土地权属争议书》、《争议示意图》以及《土地权属认定书》、《示意图》则是由某乡人民政府所编制。乙村和丙村签订的《补充协议》是在争议产生之后形成的，并未获得甲村的认可。此外，全国首次土地调查（时间跨度为1984年至2009年）和第二次土地调查（时间跨度为2009年至2018年）所记录的地籍资料明确指出，涉案的“飞地”所有权归属于甲村。某县原国土资源局于2004年9月19日编制了《飞地面积通知书》，而某市原国土资源局则在同年10月25日制作了《飞地权属、面积认定通知书》，两份文件均已送至甲村和丙村，并得到了两村的盖章确认。然而，某县人民政府在2004年12月制作了涉及“飞地”以及乙村、丙村集体土地的所有权证书，但这些证书并未被发放。某县2019年的土地利用现状图中，一个地块被标记为“甲村（飞）”。甲村在该争议林地中建有房屋两座，其中一座始建于1950年代，那时主要用作养牛；另一座则大约在2000年左右建成，之后从2006年到2012年间出租给了他人用于养牛。上述证据所描述的“飞地”的面积、形状以及位置，相互之间形成了印证，并且与本案中的争议林地有重叠之处。

检察机关依照法定程序，收集了涉及上述查明事实的1982年若干林权证书、该县土地利用现状图、土地调查所获取的地籍资料、《飞地面积通知书》以及集体土地所有权证书等相关证据资料。

最高人民检察院在审查过程中提出，首先，原判决所依据的事实关键证据存在不足之处。依据《林木林地权属争议处理办法》中的规定，在处理林权争议时，必须考虑到历史背景和当前实际情况。在案件审理过程中，缺乏证据表明乙村和丙村所持有的林权证已按照法律规定完成送达程序。对于其他存在要素缺失或尚未发放的林权证，法院判定乙村和丙村的林权证合法有效，并确认其已依法颁发，却否定了甲村林权证的效力。这一做法未充分考虑1982年“林业三定”时期该县在制证发证方面的实际历史状况。《土地权属争议书》和《争议示意图》，以及《土地权属认定书》与《示意图》，均由无权处理的乡政府所制定，其主体资格非法，因此所产生的内容缺乏法律约束力，且与“飞地”山林权属的确认并无直接关系。此外，检察机关依据法定程序收集的证据，足以对原先生效的判决提出质疑并推翻。某县土地利用现状图、全国土地调查所得的地籍信息、涉及“飞地”的相关证明文件、“飞地”所拥有的权属证明及其附图、以及乙村与丙村的土地权属证明及其附图等多重证据表明，涉案“飞地”在面积、形态、位置以及权利归属等方面均保持一致，且大部分争议林地均位于该“飞地”范围内。该县自然资源部门亦持相同观点，即2004年所颁发的集体土地所有权证书虽不具备独立确权的效力，然而，其中所记载的边界线和面积信息仍可作为确权过程中的参考依据。甲村所提交的证据材料亦足以证实其对部分存在争议的林地拥有实际经营管理权，而乙村与丙村则未能提供相应的经营管理证明。至2021年11月24日，最高人民检察院已向最高人民法院提起抗诉。

监督的结论。在2022年6月28日，最高人民法院下达了指令，要求湖南省高级人民法院对案件进行重新审理。2023年2月9日，再审法院接纳了检察机关的申诉观点，并据此作出了新的裁决。该裁决指出，某县人民政府在将争议林地确权给乙村和丙村时，依据不够充分。同时，某市人民政府在复议过程中维持原判的做法也是不妥当的。因此，裁决决定撤销了原一审和二审的判决，以及涉及权属纠纷的处理决定。此外，还要求某县人民政府自判决生效之日起，在六个月内重新作出相应的处理决定。2023年12月5日，湖南省高级人民法院与湖南省人民检察院携手协作，促使某县政府对山林权属纠纷进行了重新裁决。该裁决将位于乙村和丙村附近的304亩林地判定为乙村与丙村共有，而剩余的约405亩林地则归甲村所有。至此，各相关村组均未对这一处理结果提出任何异议。

检察机关督促行政机关依法行权。鉴于本案中某县在林地所有权证的制作与发放过程中暴露出的不规范问题，检察机关与某县政府进行了座谈，并提出了相应的检察意见，要求其对尚未发放的权证进行整理，对存在权属争议的部分依法进行确权并发放，以从根本上降低山林权属纠纷的发生率。某县政府接受了检察意见，对林权证的制发过程进行了逐一核实，并对发现的问题进行了清理。

【指导意义】

在处理山林权属争议的行政生效裁判监督案件时，人民检察院发现，各方提交的山林权属证据均无法充分证明其主张。行政裁决在认定事实和证据方面存在不足，而人民法院对此裁决的维持也需依法进行核实。若出现新的证据足以推翻原有判决或裁定，则必须依法进行监督。在山林权属争议的行政生效裁判监督案件里，争议各方所提交的林权证及其他证据，因历史原因存在未依法送达、要素缺失等问题，均无法充分证明争议林地的权利归属。若行政裁决认定事实不明确、证据不足，人民检察院应依法进行调查核实。这包括调取人民政府在不同历史时期，如土地改革、四固定、林业三定、林业改革等阶段，所制作的有关争议林地的权属资料，以便查明林地利用、经营、管理情况的变化。新获得的调查证据若能证明行政裁决与事实相悖、足以确认先前生效裁判存在错误，则应依照法律规定提起抗诉或再审检察建议。在人民检察院处理行政生效裁判监督案件时，若发现行政机关违法行使或未行使职权，可通过发出检察建议，促使行政机关严格遵守规范执法，从而推动法治政府的建设。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条

《人民检察院行政诉讼监督规则》中明确规定，第五十八条、第五十九条以及第六十条。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条

《关于处理林木林地权属争议的规定》（发布于1996年10月14日，依据中华人民共和国林业部第10号令）中的第一章，具体包括第一条、第三条、第四条、第六条、第七条、第八条、第九条、第十条以及第十一条和第十二条。

《中华人民共和国国土资源部2003年1月3日发布的第17号令中的土地权属争议调查处理办法》的第二条和第二十一条（目前指的是经过2010年修正后的第二条和第二十一条）。

办案检察院：最高人民检察院

湖南省人民检察院

桂阳县人民检察院

承办检察官：张相军 张立新 陈艳霞刘新勇

案例撰写人：陈艳霞 鲍莉 刘浩

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