3月1日新修订文物保护法施行，最高检发布指导性案例

东莞万江律师获悉

3月1日起，我国正式实施了修订后的文物保护法。这部新法特别加入了检察公益诉讼的相关内容，这不仅为检察机关履行职责提供了明确的法律支撑，而且也使得检察机关在文物保护领域承担了更为重大的职责。为了全面实施国家领导人的法治理念及文化理念，自法律正式实施的第一天起，最高人民检察院便发布了第五十七批具有指导意义的案例，这些案例集中关注于文物及文化遗产的保育工作，旨在为全国各地检察机关在处理相关案件时提供标准与方向。在这些案例中，内蒙古自治区检察机关的一个案例成功入选。

据了解，本次公布的案例包括秦直道遗址、宏觉寺、云冈石窟、禄米仓、泰山石刻等地，这些文物的历史价值极为珍贵。观察其受损情况，可以发现既有面临严重损害的风险，也存在文物本身遭受破坏、历史风貌遭到破坏等严重损害现象。该案例在以下多个方面展现出显著的指导价值：首先，它对保护文物和文化遗产的全面履职提供了参考；其次，它通过模拟修缮的方法来评估受损文物的价值；再者，它精确地确定了行政公益诉讼的监督对象；此外，它还展示了通过磋商和督促整改来高效保护公共利益的手段；最后，它依法保护了军队营区的文物。

内蒙古自治区鄂尔多斯市检察机关督促保护秦直道遗址公益诉讼案

（检例第228号）

【关键词】

行政公益诉讼、民事公益诉讼、文物保护、综合履职、模拟修缮、指定管辖等领域。

【要旨】

在处理严重破坏文物案件的过程中，检察机关需重视依照法律全面发挥刑事检察和公益诉讼检察等职责。若不可移动的文物本体遭到完全损毁，且按照法律规定不得在原址进行重建，则可采取模拟修复的方法来评估受损文物的价值。同时，上级人民检察院有权与同级人民法院协商，共同指派基层人民法院和基层人民检察院负责办理民事公益诉讼案件。

【基本案情】

秦直道起点位于陕西省淳化县南部，终点在内蒙古自治区包头市九原区北部，全长大约700公里以上，是我国古代交通、贸易以及民族融合的关键通道，对于探讨我国古代交通历史和秦朝历史具有极为重要的意义。2006年，国务院正式将秦直道·达拉特旗段（秦）列为第六批全国重点文物保护单位。从2009年到2020年，位于内蒙古自治区的达拉特旗A煤矿（简称A企业）以及B煤炭有限责任公司（简称B企业），在秦直道遗址的核心区域进行生产活动，导致该遗址的3214.01米范围遭受了完全的破坏。

【检察机关履职过程】

2023年3月，达拉特旗公安局对杨某某（A企业负责人）和郭某某（B企业前法定代表人）等人因涉嫌故意损毁文物罪进行立案侦查，并将案件材料移交给达拉特旗人民检察院进行审查起诉。在案件审理过程中，达拉特旗人民检察院的刑事检察部门察觉到该案件可能对公共利益造成损害，因此，他们将案件的相关线索转交给了该院负责公益诉讼的检察部门。

在处理行政公益诉讼案件的过程中，达拉特旗人民检察院在发现公益诉讼案件的相关线索后，随即向上级鄂尔多斯市人民检察院进行了汇报。经过两级检察机关的共同研究和分析，得出结论：A、B两家企业的生产与作业活动导致了秦直道遗址的破坏，这一行为对公共利益造成了损害。依据《中华人民共和国文物保护法》（2017年修正版，简称文物保护法）的相关规定，达拉特旗人民政府承担了本行政区域内文物保护的职责，然而，在工程建设的文物前置审批环节，其监管力度不够严格；达拉特旗文化和旅游局（简称达拉特旗文旅局）则负责对区域内文物保护进行监督管理，但该局并未依照法律规定，全面执行设立保护范围、设置标志说明、建立记录档案、设立专门保护机构或指定专人负责保护等“四有”工作要求。2023年7月5日与7月13日，达拉特旗人民检察院及鄂尔多斯市人民检察院对达拉特旗文化旅游局和达拉特旗人民政府提起行政公益诉讼，正式立案。立案之后，这两级检察院邀请了内蒙古博物院的专家，多次深入遗址进行实地勘查。通过勘查，他们确认了A企业和B企业在煤炭生产过程中，分别导致了秦直道遗址区段1798.88米和1415.13米的全部损毁。

2023年10月30日，鄂尔多斯市人民检察院依照文物保护法第八条的相关规定，向达拉特旗人民政府发出检察建议，要求其依法全面承担文物保护职责。同时，建议政府协调文物行政部门及其他相关部门万江律师，严格执行工程建设中关于文物审查的先决程序，并强化对秦直道遗址的保护措施。在同一天，达拉特旗人民检察院依照文物保护法的有关条款，向达拉特旗文旅局提出了检察建议，要求其全面执行对秦直道遗址的监管责任，依法对A企业和B企业在遗址区域内的采矿活动进行处理，确保秦直道遗址符合“四有”保护标准，并针对遗址达拉特旗部分实施有效的保护措施。在接到检察机关的建议之后，达拉特旗政府迅速采取行动，大力推进秦直道遗址的保护工程，并向相关部门申请了专门的文物保护资金，同时增强了文物管理的团队力量；严格执行了工程建设中关于文物的预先审查制度，对相关流程进行了优化，总计监督完成了611个建设项目的文物考古调查以及前置审批手续的办理。达拉特旗文化旅游体育局依照法律规定，对涉案企业实施了行政处罚。同时，对管辖区域内的秦直道遗址进行了分布和保存状况的核查，并委托编制了《达拉特旗秦直道遗址专项文物调查勘探报告》。此外，严格执行了秦直道遗址“四有”工作标准，于遗址关键区域增设了安全警示标识，并定期开展了安全巡查工作。

在处理民事公益诉讼案件时，检察机关经过深入分析，得出以下结论：根据文物保护法的相关规定，对于破坏文物的行为，仅设定了责令改正和罚款等行政处罚措施。然而，在本案中，仅采取行政处罚措施，无法使受损的公共利益得到彻底恢复。因此，检察机关有权依据法律规定，提起民事公益诉讼，并要求违法行为人承担相应的损害赔偿责任。2023年7月5日，达拉特旗人民检察院对A、B两家企业启动了民事公益诉讼程序，并依照法律规定进行了调查取证工作。进入同年9月25日，该院正式向鄂尔多斯市人民检察院提交了民事公益诉讼的管辖指定申请。鄂尔多斯市人民检察院经过审查，认定侵权行为和损害结果均发生在达拉特旗，同时，刑事案件也由达拉特旗人民检察院负责处理。为了方便当事人进行诉讼，并充分发挥庭审对当地民众的法治宣传教育功能，提高文物保护的重视程度，鄂尔多斯市人民检察院决定由其提起民事公益诉讼。鄂尔多斯市人民检察院向鄂尔多斯市中级人民法院提出请求，希望该院能指定管辖权。随后，鄂尔多斯市中级人民法院向上级——内蒙古自治区高级人民法院进行了汇报，并获得了批准。最终，该院裁定，本案将由达拉特旗人民法院负责审理。

《文物保护法》明确指出，若不可移动文物遭受彻底损毁，则必须进行遗址保护，严禁在原址进行重建。然而，针对秦直道遗址区段已完全损毁的现状，目前尚缺乏一种在文物完全损毁时评估其损失价值的标准方法，因此，在司法鉴定中很难确定相应的损害赔偿金额。经咨询，内蒙古博物院提出，秦直道作为人文遗产，是环境的重要组成部分。鉴于文物保护的独特性，建议参照《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》以及《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》的相关内容，运用替代等值分析法对文物受损状况进行评估。具体而言，这种方法是通过实施模拟修缮工程，对受损价值进行等价量化。

2023年11月2日，达拉特旗人民检察院委托了一家具备文物保护工程勘察设计资质的第三方企业，负责制定模拟修缮方案。这家企业依照《文物保护工程管理办法》等相关法律法规，参照《土遗址保护试验技术规范》（WW/T0039-2012）等土遗址修缮保护规范，并结合以往实体保护修缮工程的成功案例，对秦直道实施了模拟修缮工作。依据山体原始形态及秦直道沿线的分布状况等因素，测量出矿界内秦直道的破坏长度；对已形成的采矿坑进行模拟回填作业；对于秦直道受损的夯土层和垫土层，实施道路本体的模拟修复工程，修复过程中，根据不同土层特点，选取与现有遗址最为接近的土壤材料，按照秦直道原有的建造工艺，逐层进行夯实和修补。在充分评估其历史及文化意义的基础上，经过综合考量，最终计算得出该受损文物的价值为506.66万元。

2024年2月6日，检察机关邀请了内蒙古自治区文物专家库的成员们共同参与了一场论证会。在会上，专家们一致认为，采用科学的评估手段，对受损的秦直道遗址的价值进行量化，这对保护不可移动文物来说，是十分必要的。在缺乏统一标准的前提下，检察机关委托了专业机构，通过模仿修复手段，挑选与秦直道遗址极为相似的土壤成分，依照秦直道最初的建造技术对道路本体进行仿真修复。同时，这一过程充分考量了文物的历史、科学及社会意义，从而确保了对秦直道损害价值的评估具有科学依据。

2024年3月12日，达拉特旗人民检察院对达拉特旗人民法院提起民事公益诉讼，要求A企业赔偿112.17万元，B企业赔偿394.49万元，并要求两被告共同承担评估费用47.5万元。2024年4月28日，达拉特旗人民法院依照法律规定，对达拉特旗人民检察院提出的所有诉讼请求给予了支持。2024年6月4日，A公司和B公司已分别支付了秦直道遗址的赔偿金。根据生效的判决，两家企业应尽的各项责任均已彻底完成。达拉特旗文化旅游局出台了《秦直道遗址达拉特段保护规划》，并动用这些赔偿金，对秦直道遗址尚未损毁的部分进行了局部本体抢险加固，同时实施了整体的预防性保护工程，从而实现了对该遗址的全面保护。

【指导意义】

对于严重破坏文物的行为，检察机关能够依照法律综合运用刑事和公益诉讼等多种检察手段，从而实现对文物的全方位保护。这些文物和文化遗产蕴含着中华民族的基因和血脉，它们是宝贵的、不可恢复的文化资源。在处理涉及文物保护的案件时，检察机关需充分行使法律监督职责，强调各项检察功能的协同与补充，共同构建打击违法行为、维护公共利益的整体力量，通过高效优质的案件办理，为建设文化强国提供有力保障。对那些造成文物严重破坏构成刑事犯罪的行为，必须依法严肃追究其刑事责任；同时，若在文物保护工作中，地方政府或文物行政部门未能依法尽到职责，则应通过行政公益诉讼的方式，敦促其履行相应的法定义务；若行政处罚无法充分实现公益保护，且符合起诉条件，则应依法对违法行为人提起民事公益诉讼。

对于那些无法移动且已完全损毁的文物，根据相关法律的规定，不允许在原址进行重建。在这种情况下，可以采用模拟修复的方法，以此来评估和量化受损文物的价值。若不可移动文物遭受彻底损毁，且尚未有明确的受损文物价值评估标准，同时司法鉴定在确定赔偿金额方面存在困难，检察机关有权委托具备文物保护工程勘察设计等相关资质的机构，依据《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》所提出的替代等值分析法进行价值评估。在评估过程中，需全面考量文物的历史、科学以及社会价值，并通过模拟修缮的方式对受损文物的价值进行量化。对于评估结果，我们可邀请文物管理部门及文物领域的专家学者，共同提供专业见解，以便对评估方法的科学性进行深入剖析和阐释。

上级人民检察院有权与同级别的法院协商，共同决定基层法院和检察院负责处理民事公益诉讼案件。在考虑违法行为发生地、损害结果发生地或违法行为人居住地等要素后，若基层检察院提起诉讼更为便捷且有助于法治宣传教育，上级检察院可以与同级法院协商，依据相关法规指定基层法院进行审理。

【相关规定】

《中华人民共和国民法典》自2021年起正式实施，其中第一千二百二十九条和第一千二百三十五条内容明确。

《中华人民共和国文物保护法》（经2017年修订）中的第八条、第十五条、第二十二条以及第六十五条第一款（现已被2024年修订版中的第九条、第二十六条、第三十三条和第九十六条所替代）。

《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）第二条

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条

《中华人民共和国民事诉讼法》（2023年修正）第五十八条

《最高人民法院与最高人民检察院就检察公益诉讼案件适用法律相关问题的解释》（2020年修订版）中的第五条

《最高人民法院对环境民事公益诉讼案件法律适用相关问题的解释》（2020年修订版）中的第六条

《人民检察院公益诉讼办案规则》自2021年起正式实施，其中第十四条、第十六条、第七十五条以及第九十八条均对相关内容作出了明确规定。

鄂尔多斯市人民检察院、达拉特旗人民检察院负责办理此案，承办检察官包括郃忠平、白翠琴、魏红霞和李敏。案例的文稿撰写工作由张云龙、李娜、郝向阳以及魏红霞共同完成。

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