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诉讼指南
诉讼指南
最高检挂牌督办珠江流域水环境治理公益诉讼专案，成效显著
东莞万江律师获悉
珠江，珠江！
针对关键性棘手且繁杂的案件，最高人民检察院采取了设立挂牌督办机制来推动案件的处理进程。自专案成立至今，该院已分六个阶段对共计56起案件线索进行了挂牌督办，并且已正式立案处理了108起案件。
至2024年12月31日，专案组总计处理了700起涉及河湖“四乱”的违法案件，以及368起农业养殖造成的污染案件，还有62起船舶污染案件。这三类案件的处理数量，几乎占据了全部立案案件总数的近六成比例。
自专案启动至今，检察机关以协同合作、全面履责的模式，共处理了1915起相关案件，有效促进了众多长期难以解决的水环境治理难题的解决，助力形成了上下游协同的生态环境治理格局，同时为粤港澳大湾区区域发展战略的实施提供了坚实的法治支撑。
“有环评报告吗？”
“不知道，上面在管。”
半年之前，在贵州省安顺市西秀区的一处养殖场，老板王某在接受检察官的质询时，其回答含糊其辞。对于“上面”指的是谁，他同样无法给出明确的答复。
2月12日，正值元宵佳节。王老板目睹了检察官及行政机关委托的第三方检测机构的工作人员抵达现场，他一边向众人介绍养殖场的运营状况和环保措施，一边引领大家至一处排污管道前。“那些旧管道已经不再使用，现在我们的养殖粪便都是统一收集并处理的。”他指向不远处的一个厂房继续解释。
为何要聚焦该养殖场？只因它邻近珠江流域西江水系的新场河。踏入养殖场，即便在枯水期，亦能听闻流水潺潺。此次，检察机关的调查焦点并非单一养殖场，亦非某一市或某一省的水环境整治，而是整个珠江流域。所面临的问题，亦非仅限于养殖污染这一单一议题。
立案
最高检对珠江流域水环境问题以事立案
为全面落实党的二十大及全国生态环境保护大会关于强化“关键河流湖泊生态保护和治理”以及“深化长江、黄河等主要河流及重要湖泊的保护与治理”的决策指示，2024年2月，最高人民检察院副检察长张雪樵亲自率队前往广东，对珠江流域的生态环境保护及公益诉讼工作进行专项考察。
此次调研不仅对珠江入海口等区域进行了实地考察，而且与生态环境部华南督察局、水利部珠江水利委员会等相关部门展开了深入探讨。通过交流，大家普遍认识到，珠江流域上下游地区的发展存在较大差距，省区与部门间的协作尚显不足，且在生态环境方面仍存在一些亟待解决的薄弱环节。
珠江位居我国水流量第二、长度第三的河流之列，其主体由西江、北江、东江以及珠江三角洲的众多河流构成。该流域覆盖面积达45.37万平方千米，其中我国境内占44.21万平方千米，对于保障我国生态安全和促进经济社会发展具有极其关键的作用。粤港澳大湾区等关键区域的战略部署逐步展开，使得珠江流域在我国经济版图中的地位愈发显著，对生态环境实现高标准保护的需求愈发急切，因此，检察机关在公益诉讼领域应发挥积极作用。
调研结果显示，最高人民检察院公益诉讼检察厅已向云南、贵州、广西、广东、湖南、江西、福建这七个省份的检察院公益诉讼部门下达指令，要求对这些地区珠江流域的生态环境治理现状进行深入调研和核实。调研内容涵盖采矿及尾矿库造成的污染、城市与乡村黑臭水体污染、养殖业排放的污染、船舶污染、水土保持状况、生态流量监管情况以及河湖“四乱”问题（包括乱占、乱采、乱堆、乱建）等七个方面。
初步审查发现，问题涉及7个省份及200多个县市区的多个领域，由于行政监管职责划分不清，导致地区间在上下游发展、左右岸协调上存在不一致，部门间在治理上则呈现“九龙治水”的局面，衔接不够顺畅。以珠江水系为例，其通航里程和水路货运量仅次于长江，流域内港口众多，船舶流动性高，因此船舶污染防治的挑战尤为突出。达成船舶污染物在“船港城”之间实现“收集、接收、转运、处置”的全程闭环管理目标，需确保流域内所有港口码头的污染物接收设备实现全面覆盖，并且需要海事、生态环境、港航、住建等相关部门之间加强沟通协作。
徐向春，最高人民检察院公益诉讼检察厅的负责人，向记者透露，珠江流域的水环境问题覆盖面积广泛，各地情况迥异，同时行政监管的部门众多，层级结构复杂，若仅凭局部努力，实难从根本上予以解决。各地检察机关在监督和案件办理上存在分散和零散的问题，无法形成整体的监督效能，因此亟需最高人民检察院的领导，实施由四级检察机关参与的“集团化联合行动”的统一履职机制，以促使不同地区和部门协同一致地开展行动和落实措施，从而实现全流域的联合治理。
经过深思熟虑，2024年4月3日，最高人民检察院作出决定，将珠江流域的水环境治理问题作为独立案件处理，并组建了专门的调查小组，由张雪樵出任组长。同时，云南、贵州、广西、广东、湖南、江西、福建这七个省份的检察院分别设立了专门的调查小组，共同推进案件的调查处理工作。
督办
挂牌督办56条案件线索?推进一体履职
珠江流域覆盖区域辽阔，河流湖泊星罗棋布，上下游地区发展水平悬殊，流域内的水环境治理在各区域面临各异的挑战，如何协调整体与局部的关系？这一问题自案件启动伊始便摆在了专案组的案头。
最高人民检察院安排了省级检察院对流域内的生态环境关键问题进行排查，并对当地的主要违法行为类型进行梳理。经过整理，发现珠江流域水生态环境方面的问题共有163项，具体包括：采矿和尾矿库造成的污染风险有36项，城乡地区的黑臭水体污染有35项，养殖业带来的污染有25项，河流湖泊的“四乱”现象有17项，船舶污染有11项，水土保持问题有11项，生态流量监管问题有16项，以及其他12项珠江流域水环境污染治理的突出问题。
经过对各地进行调研并汇总相关信息，最高检已掌握了问题的基本情况。针对不同地区的特点，采取了有针对性的措施，明确了各地区的办案重点：在上中游区域，资源型和污染型产业较为集中，广西和云南的采矿、冶炼企业尤为密集，尾矿库存量较大，污染风险较高；在珠江三角洲区域，制造业发展迅速，城市中黑臭水体、产业园区工业废水以及生活污水的污染防治压力较大；而城乡生活污水污染、农业畜禽水产养殖污染以及船舶污染物污染等问题，则涉及整个流域。
在处理那些关键且复杂的疑难案件时，最高人民检察院采取了设立挂牌督办组的措施来推动案件的处理进程。据悉，自专案组成立以来，最高检已分六个阶段对56条案件线索进行了挂牌督办，并且已经对108起案件进行了立案。安顺市检察机关所处理的养殖污染案件便是这些督办案件中的一例。
王老板的看法与王老板类似，即环保问题应由上级部门负责，这种观念相当普遍。安顺市检察院公益诉讼检察部门的负责人罗蒙在接受记者采访时透露，调查结果显示，王老板所说的“上面”实际上是指与他签订合同的那家大型养殖企业，而他本人仅仅是这家企业下的二级代养户。
在养殖企业与二级养殖场农户签署代养合同时，双方需明确指出养殖活动引发的污染风险由农户负责承担，此举亦将污染事故发生后的责任风险转移给了他们。然而，现实中，众多农户均认为自身仅负责养殖环节，而粪污处理等事宜则归母公司管辖，许多农户并未充分意识到这种做法可能导致的生态环境污染风险以及他们应承担的法律责任。
安顺地处喀斯特地貌密集区域，这里的岩溶现象十分显著，岩溶区域覆盖了全市土地面积超过三分之二。由于土层相对较薄，该地区对粪便等污染物的分解能力远不如北方土层深厚的地区。因此，这里的生态环境相对脆弱，环境承载能力较低。在调查过程中，安顺市西秀区检察院的检察官叶春银和检察官助理陈晓娟还发现，部分养殖场直接将粪污排放至溶洞中。
安顺市检察机关对案件进行了协同处理，调查中发现的问题亦在检察建议中得到了反映。建议行政机关从环境影响评价着手，查明养殖户的基本情况。安顺市生态环境保护综合行政执法支队执法二科科长鲍晶向记者透露，他们与农业农村局携手，对辖区内的规模养殖企业进行了约谈，强调必须切实承担环保职责，并对珠江流域主要支流周边的规模养殖场进行了全方位的检查。
湖南省郴州市临武县一家公司的尾矿库污水渗漏事件，已引起最高人民检察院的高度关注并列为督办案件。当地基层检察院虽已立案处理，但整改效果不尽如人意。鉴于此，郴州市检察院决定提升案件办理级别。这种一体化办案模式的优势在于，检察机关能够实现上下级之间的紧密协作，对于诸如此类重大、复杂、疑难的案件，通过挂牌督办、提级办理、牵头办理等多种手段，有效推动问题的解决。
流域以水作为核心和连接，构成了人与“山水林田湖草”共同的生命体系。专案组以案件办理为出发点，深入挖掘珠江流域生态环境各要素之间的相互关联性，重视维护流域空间的完整性，透过污染现象揭示问题，旨在推动行业监管体系的优化与完善。
珠江流域内，东江是一条关键的支流，它为香港超过七百万居民提供了关键的水资源。位于江西省赣州市的检察机关，对于东江源头区域所面临的跨区域水土流失、养殖业造成的污染以及采矿活动带来的污染等一系列损害公共利益的状况，运用卫星遥感等先进技术，精确识别违法行为。通过案件办理，成功解决了影响东江水质安全的污染问题。
攻坚
因地制宜源头治理?解决跨区划难题
曲靖作为云南省内最大的煤炭生产地，其采煤及洗煤环节所产出的固体废弃物——煤矸石，在全省范围内数量位居首位。近年来，曲靖市检察机关将采矿污染和尾矿库污染问题列为重点关注对象。在专项调查部署之后，借助“益心为公”志愿者提供的线索，检察机关在麒麟区、富源县、罗平县三地交界地带发现了煤矸石非法堆放现象。这一情况也成为最高人民检察院重点督办案件线索之一。
记者随检察官一同抵达犯罪现场，行至一条狭窄的小径时，便发现了邻近的洗煤工厂。继续向山上攀登，不久便发现了一座形似小山的土丘，此处昔日堆积了大量的煤矸石。此路亦是三个县级行政区域的分界线，沿途还分布着数个类似的地块。
罗平县的曲靖市仅有一家企业拥有处理煤矸石的资质，加之地处偏远，运输费用高昂，曲靖市关于煤矸石的综合利用政策相对不够完善。因此，煤炭企业常常将煤矸石随意倾倒在山间的土地上，这些土地中既有林地，也有耕地。根据测算，在三个地区的交界处，非法堆放的煤矸石共占用了44亩耕地和26亩林地。
此地三地接壤，行政监管权界重叠。富源县茂兰村村委会主任指向一块已整治恢复的土地，向记者透露，此处曾堆积大量煤矸石，土地归属富源县，然而实际耕作的是邻近罗平县的村民。由于耕地被侵占，村民多次反映问题，却始终未得到妥善处理。
曲靖市检察院的常务副检察长杨开宇指出，这种“一管等于不管”的现象，已经存在了十余年。他表示，仅凭一个县检察院的力量，难以推动问题的解决。因此，必须采取以点带面的策略，充分利用一体化办案、跨区域协作以及行政机关与检察院之间的联动等三大优势，在全市范围内全面开展煤矸石的治理工作。
然而，在办理案件时遭遇诸多挑战，首先必须查明被征用的土地的管辖权归属何处。为了更直观地展现煤矸石堆放点与三个县级行政区域的空间联系，曲靖市检察院公益诉讼部门的检察官助理范柯运用无人机进行航拍，以固定煤矸石的主要堆放位置，随后将这些位置映射到卫星地图上。与此同时，相关行政机关还聘请了第三方机构对涉案地块进行测绘工作，以明确各行政区域的边界。
这些煤矸石究竟从何而来？如何从根本上找到解决问题的办法？记者经过调查发现，涉案的11家企业均坐落在罗平县，要想真正加强源头监管，必须从这些企业入手。
我们前往了堆放点周边的11家洗矸厂和洗煤厂，仔细查看了他们的记录，询问了煤矸石的去向以及驾驶员的身份等信息。结果发现，企业在煤矸石处理方面的记录存在缺陷，未能形成一个完整的闭环。曲靖市检察院公益诉讼部门的负责人何楚云表示，部分企业甚至没有建立台账，有些虽然有但不够规范，还有些只是随意在笔记本上草草记录。
锁定问题核心，曲靖市上下两级检察机关采取协商、发布检察意见等手段，推动行政机关依法行权。当地政府已投入超过120万元资金，共计补种树木超过8570株，将所有涉事耕地和林地完全恢复原状。目前，堆积如山的煤矸石不复存在，通过植树复绿，青松、柏树等植被已逐渐显现生机，生态氛围得以重现。经过一系列的整改措施，我们成功推动了“属地管理、部门协作、企业担当、依法依规”的煤矸石监管体系的建立。
在指导案件处理的过程中，最高人民检察院始终强调，环境污染的表面现象背后，实则深藏着行业监管的漏洞，不能仅仅针对个别问题进行整治，而忽视了全面系统的治理。必须通过案件办理，促使相关职能部门开展行业整治工作。曲靖市人民检察院检察长马伟在接受采访时指出，案件办理的核心在于推动相关部门形成协同治理的力量，推动行业监管的规范化进程。在这一点上检察机关与行政机关的目标一致。
记者从相关渠道获悉，曲靖市生态环境局已邀请包括检察机关在内的相关部门人员赴贵州进行实地考察，旨在学习煤矸石处理的成功经验。沈贵宝副局长指出，直接复制他人的做法并不可取，近期内，我们将致力于研究并制定一套适合当地实际情况的煤矸石资源化利用的技术规范，以期从长远角度解决这一问题。
张慧，全国人大代表，云南省万江律师协会副会长，以及云南建广万江律师事务所主任，指出：“珠江的发源地及其上游河段坐落在云南。公益诉讼检察官们针对该地区的特色和产业发展状况，紧密关注关键流域和领域的重大问题。他们通过协商、听证会以及提出检察建议等多种手段，推动行政机关按照法律规定履行职责，力求将污染问题控制在萌芽、初期或零散的阶段。”
尾矿污染影响深远，其中诸多问题源自历史，治理过程颇为复杂。湖南省检察院经过初步调研发现，省内珠江流域周边设有尾矿库30座，其中正在使用的有17座，另有13座处于停产或已关闭状态。尾矿库分布广泛，因此需要采取针对性的措施，进行系统性的整治。湖南省检察院已根据实际情况启动案件，并已召集专家对法律适用问题进行深入探讨，同时将与省生态环境厅、应急管理厅、自然资源厅等部门携手，共同研究尾矿库的治理方案。
科技
“空天地”技术支撑体系助力高质效办案
在2024年的金秋十月，来自广东省珠海市的检察官们亲自登上了停泊在高栏港国际货柜码头的一艘艘船舶，对船舶的污水处理设备进行了细致的检查。
在专案处理的每一次调度会议上，张雪樵多次重申，必须借助卫星遥感技术、无人机监测、迅速的检验手段以及大数据法律监督模型等“空天地”技术组合，精确且大规模地挖掘线索、搜集证据，从而为构建精确的监管体系奠定坚实基础。实际上，这些技术支持在处理各地案件时得到了广泛的应用。
卫星遥感技术的线索推送究竟有多精确？广东省珠海市香洲区的检察官魏彩霞通过一个实例进行了说明：系统向相关部门推送了8处固体废物堆积的线索，经过逐一核实，这8处地点均无误。如此精确的线索排查，令行政管理人员感叹不已。随后，珠海市海洋综合执法支队主动前来拜访，希望能够学习这项卫星遥感技术。
香洲区地处珠江的入海口，这里拥有丰富的海洋生态系统，港口经济也呈现出一片繁荣景象，码头林立，河道交错，海岸线绵长。然而，由于检察办案主要依赖人工排查线索和收集证据，其效果并不尽如人意。到了2024年8月，香洲区检察院引入了珠海检察卫星遥感法律监督模型，通过这一先进技术，能够精确地定位出可能存在水色异常的区域。随后，检察官们立即赶赴现场进行实地调查和取证工作。
魏彩霞向记者透露，实地考察时，水色之深肉眼可辨。她指出，排污口位于入海口附近，紧邻广东珠江口中华白海豚国家级自然保护区。检察官随即与行政机关取得联系，经分析研判，确认该区域存在管道混接、居民生活污水直接排入海等问题。此案的处理促使行政机关重新梳理排污管网，并对污水处理站进行了升级改造。
在办理该专案过程中，珠海市各级检察院依托“空天地”技术平台，精确锁定线索，快速开展调查取证工作，有效解决了排污难题。他们促使政府部门对排污管道进行梳理，升级改造污水处理设施，并推动实现内河船舶污染物“零排放”及“免费接收”。全市港口码头船舶污染物管理实现了规范化和数字化，有力地保护了珠江入海口生态环境，为海洋生态保护构筑了坚固的防线。
借助科技力量，案件办理的速度得到了显著提升。自案件立案以来，专案组已经举行了四次调度会议，并对案件进展进行了同步的通报。在案件处理的早期阶段，最高人民检察院明确指出，专案工作的首要目标是成功解决船舶污染、非法网箱养殖以及规模化畜禽养殖带来的污染问题，以及河湖“四乱”现象，这被视为三大“歼灭战”。
记者调查发现，至2024年12月31日，专案组已对700起河湖“四乱”案件、368起农业养殖污染案件以及62起船舶污染案件进行了立案处理。这三类案件的处理量几乎占据了立案总数的六成左右，这表明流域内7省区的检察机关将这三大领域的问题作为主要攻坚目标，根据实际情况来处理案件，有效降低了珠江流域水面污染源的总量。
沈贵宝对当前的工作效率和强度感触颇深。他亲身经历了2011年中国首例由民间环保团体发起的环境民事公益诉讼案件。这一具有里程碑意义的环境公益诉讼首案，全面揭示了当时公益诉讼所面临的诸多尴尬与挑战。曲靖市因铬渣污染问题备受瞩目，该公益诉讼历经九载春秋，从提起诉讼到案件立案，再到两次调解均告失败，最后不得不重新回到谈判桌上，整个过程曲折坎坷。在此期间，作为原告方的曲靖市生态环境局也承受了巨大的压力和挑战。
当时提起诉讼面临重重困难，法律体系尚不完善。然而，十多年过去了，沈贵宝仍旧坚守在环保岗位，投身于曲靖市检察机关处理的多宗生态环境公益诉讼案件，这其中包括了针对珠江流域水环境治理的专项案件。“在这十年间，检察公益诉讼制度的成长并非易事，它成功解决了跨区域治理的挑战，为生态环境保护领域填补了制度上的空白，并展现了其独特的积极作用。”沈贵宝既是我国生态环境保护法治体系逐步完善和健全的见证者，也是这一进程的积极参与者。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中明确提出，要推动重要流域构建起一个上下游相连、整体协同的生态环境治理体系。最高人民检察院党组强调，要充分发挥公益诉讼在流域生态环境治理方面的特殊功能和作用。张雪樵副检察长强调，珠江流域水环境治理公益诉讼专案的终极目的是解决“多头管理却水患难除”的问题，并推动形成流域上下游协同治理的水环境管理体系。
据调查，自专案开展以来，检察机关通过跨部门协作、协同推进的方式，共处理相关案件1915起，有效促进了众多长期难以解决的水环境治理难题的解决。此举有助于在关键流域构建起上下游协同的生态环境治理框架，同时也为粤港澳大湾区区域发展策略的实施提供了坚实的法律支持。广西、云南、贵州等省区以及30多个市的130多个县的党政领导对专案工作给予了重要指示，他们要求相关部门加强协作，共同推进问题的解决，流域水环境治理的协同效应得到了显著提升。目前，专案调查仍在进行中，珠江的水依旧在流淌，然而每一朵波涛都在无声地讲述着变革的传奇。
（本报记者闫晶晶）
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