解读行政诉讼及复议中‘实际影响’条款，关乎行为可诉性与撤销与否？

东莞万江律师获悉

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中的第一条第二款第十项明确规定，对于那些对公民、法人或其他组织（以下简称为公民）的权利和义务并无实质影响的举措，均不属于人民法院行政诉讼受理案件的范围。同时，《行政复议法》第六十五条第一款第二项明确指出，针对那些对申请人权益未造成实质性影响的程序中的轻微行政违法行为，应认定其违法性质，但不得予以撤销。此条款作为行政诉讼与行政复议中的逆向排除性规定，主要被用于评估行政行为的可诉性，以及是否必须予以撤销。从积极的角度来看，只有那些真正对公民的权利与义务造成实质性影响的行政举措，才能被纳入行政诉讼的受理范畴，亦或是在行政复议过程中被取消。接下来，本文将主要针对行政诉讼中关于“实际影响”这一概念进行深入讨论。

一、审查逻辑与标准探讨

行政机关的行为是否对公民的权利与义务产生实质性的影响，关键在于该行为是否直接引发了当事人法律地位或利益的实质性变动。对此，需结合具体案例的实际情况，在确保诉权得到保障和避免司法资源浪费之间寻求一个恰当的平衡点。至于如何进行审查，可以从以下几个角度来把握。

（一）是否针对特定对象对外发生效力

在探讨公民权利义务的实际影响时，我们需特别关注以下两个关键点：

行政行为具有明确的指向性。依照法律条文，抽象的行政行为并不针对个别个体，故不属于可提起诉讼的范畴，对公民不构成实际的法律效应。唯有指向特定个体的具体行政行为，方有可能纳入可诉行为的行列。鉴于此，在评估行政行为是否对权利义务造成实际影响时，首要任务是辨别该行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为。判断具体行政行为与抽象行政行为的关键在于考察其针对性，若系针对个别对象实施，而非普遍适用的规范，则可能对权利义务产生实质性的影响。反之，若非针对特定对象，则属于抽象行政行为，不会对特定对象的权利义务产生实际影响。只有当抽象行政行为具体针对个别对象实施时，才有可能产生实际影响。某地政府已公布适用于其辖区房屋征收的补偿准则，若该辖区居民张三觉得自己的住宅可能被征用，并因此认为自身权益受损而提出诉讼，鉴于这一补偿标准系针对整个辖区普遍适用的，非针对个别对象所定，故不构成行政诉讼中的实际影响。若行政机关依据该准则制定征收补偿决议，张三若觉得此举损害了他的权益，那么这一补偿准则便被行政机关转化为具体的征收补偿行政行为，而张三所受到的影响则可视为行政诉讼中的实际效应。

是否以恰当的形式对外公布。行政行为若需具备法律效力，必须公开或执行后，将内部决定转变为对外具有法律约束力的行为，确保行政相对方及其他相关主体能够了解并受到其约束。未经送达等途径公布的行为，对相对方不具约束力，也不会产生实际影响。（2018）在最高法行申5391号案件中，天津市中联建通物流有限公司与天津市滨海新区人民政府的行政复议案中，法院指出，“对外”一词指的是行政行为对行政主体以外的人员产生法律影响。行政机关间的内部请示报告等行为，由于缺乏对外性，不具备可诉性。只有那些能够直接对外的行政行为，才具备可诉性。

行政行为的外在表现必须满足法律规定的形式和程序，依据《行政诉讼法》第一百零一条的规定，送达环节不仅要遵循行政诉讼法的相关条款，对于行政诉讼法未涉及的内容，则应参照民事诉讼法的相关规定执行。

首先，行政行为需依照法定程序对外产生法律效力。这主要涉及以下几种形式：一是书面形式，这是最为普遍的外在表现形式；二是口头方式，在特定紧急或简易的程序中，可采取口头通知；三是电子方式，例如电子文件、网络公告、短信、电子邮件等；四是具体行为方式。行政机关在会议纪要中明确提出，必须拆除违法建筑，尽管尚未发布正式的拆除命令，然而，行政机关已直接派遣人员进行了拆除作业，这一实际行为将会议纪要中的要求转化为对公民权利义务产生实际影响的行政措施。

二是依照法定程序进行投递。具体包括直接投递、设置信箱、委托他人转交、通过邮政系统邮寄、转手交付、公开张贴以及电子方式发送等手段，将相关文件递交给相关当事人。这些送达途径并非随意可选，通常情况下，直接送达是常规做法；只有在接收人没有合理理由拒绝接收文件时，才能采用留置送达；电子送达必须得到接收人的明确许可；而公告送达仅适用于接收人下落不明，或者尝试了其他所有方法仍然无法送达的情况。

（二）是否从法律上改变权利义务状态

行政行为对当事人权利义务的实际作用，需在法律层面产生实质性后果，即对权利义务的调整需具备法律强制力，相关当事人需遵从、执行或承担相应的法律责任。若不遵守，可能遭受法律制裁或遭遇不利结果。换句话说，这种对当事人权利义务的实际作用，相关当事人必须严格遵循，不得擅自违反或修改，否则将借助公权力强制执行其效力。因此，那些由行政机关实施的仅具备建议性、指导性或阶段性程序性质的行为，通常并不构成法律意义上的实际影响，故而通常不具备可诉性。某政府出台的关于房屋征收的行政建议，尽管其中条款触及权利与义务，若实施后将对特定个体的权利义务状况造成影响，然而，这一指导行为仅作为建议，不具备法律上的强制效力。其法律约束力源自行政机关依据该建议所采取的具体征收补偿措施等行政活动。实际上，对当事人产生法律影响的，是最终的征收补偿决定，而非行政建议本身。

行政行为涉及对权利义务的调整，具体包括：通过行政许可、行政处罚、行政强制等方式直接设立、调整或终止权利义务，实施征收决定、撤销社会保障待遇等措施以限制或剥夺合法权益，以及进行行政登记、行政确认等活动，这些行为对法律地位产生了实质性影响。除了因主动采取行动而产生的变化，还涵盖因消极的不作为所引起的变动，诸如拒绝颁发抚恤金、最低生活保障金，以及拒绝执行保障人身权、财产权等法定职责的行为。

（三）是否属于直接因果关系

当事人的权利与义务虽遭波及，但仍需评估这种影响与行政措施之间的联系。若公民权益的增减并非由行政措施直接引发，鉴于二者间缺乏直接因果关联，亦不宜认定该行政措施对权利义务产生了实质性影响。

权利义务的实际影响必须直接导致当事人法律地位或利益的变动，这一过程中不涉及任何中介行为。换句话说，引起当事人法律地位或利益发生变动的直接因素，正是该行政行为本身。（2018年）在最高法行申5391号案件中，天津市中联建通物流有限公司与天津市滨海新区人民政府的行政复议案中，法院指出：“所谓的直接性，指的是法律的效果必须直接作用于当事人，进而引发法律关系的产生、改变或终止。”在该案件中，滨海新区政府依据滨海新区规划和国土资源管理局的请求，颁布了津滨政函（2016）156号《批复》。然而，这份《批复》本身并不具备法律效力。实际上，对于外部而言，真正具有法律效力的文件是滨海新区规划和国土资源管理局作出的关于收回国有土地使用权的决定。因此，在此次案件中，真正导致天津市中联建通物流有限公司权利义务发生变动的，是关于收回国有土地使用权的决定，而非该《批复》。

（四）是否遵循行政成熟性原则

权利义务的实际影响所蕴含的意义具有独特性，与日常交流中的影响有所区别，这种影响必须能够经受法律的评价。在法律层面上审视，具有法律性质的影响应当遵守行政成熟性原则。（2017）在最高法行申307号案件中，王守保因诉宣城市人民政府行政复议决定，法院认为：过早地寻求法律援助，同样是不被法律所认可的……依照成熟原则，行政程序必须达到一个适合法院介入处理的阶段，方可视为成熟，进而允许进行司法审查。

姜明安教授从可诉性的视角出发，提出“司法审查时机成熟”这一原则，即只有当被指控的行政行为对相对人造成了实质性的不利后果，且适宜由法院进行审查时，才能接受司法审查。据此，从成熟性原则的视角来看，法律所认定的影响，应当是在法院审查时适宜考虑的影响。我个人认为，可以从以下几个角度来理解和把握这一原则。

首先，在效力方面，它具备最终决定性。所谓的成熟行政行为，应当是具备法律层面的最终约束力，也就是能够产生一定的法律约束效果。反之，若是暂时性或程序性的行为，则不会产生法律约束效果，这与成熟性原则的标准不相符。在实施某一行政措施之前，行政机关一般会进行一系列的准备工作，包括论证和逐级上报等。这些论证活动，无论是面向外部还是就其自身而言，都不构成最终的权威性。其最终影响将在对外实施的具体行政行为中显现。此外，程序性行为的效果通常也会被最终的行政决定所整合，真正对当事人的权利和义务产生直接影响的，正是最终的行政行为。在拆除行动实施前，行政机关会发出调查通知，这一行为仅作为后续拆除决策流程的一个步骤，通知书本身并不对当事人的权利和义务产生任何约束作用。真正具有法律强制力的，是行政机关颁布的《责令拆除决定书》，它标志着最终裁决的达成。因此，这种对当事人的影响，才算是真正的实际影响。在湖北高级人民法院（2018年）鄂行终字第1102号案件中，涉及李明诉武汉市人民政府规划行政复议一案的判决中，武汉市武昌区人民政府针对武昌区中南建筑设计院片（七医院）基础设施落后情况所进行的认定，以及所划定的房屋征收范围图，这些行为仅是该政府为制定房屋征收决策所进行的论证和前期准备工作，并不具备最终或对外正式的法律效力，因此不属于可提起诉讼的行政行为。

二是从实际效果的角度来看，它具备现实性特征。法律实际影响的要求即是产生真实的效果，而这种效果必须具备一定的紧迫性。换句话说，行政行为对权利义务产生的这种效果，只有在其已经发生或必然会发生的情况下，才能被认定为具有实际影响。过早对推测性及潜在性的后果作出认定，视为对当事人造成实质性影响，此举不仅会造成司法资源的极大浪费，而且对维护当事人合法权益及实现社会公共管理目标极为不利。

二、不产生实际影响的常见类型

根据上述的评判准则，以下情况通常不会对权利与义务的实际影响造成任何变化。

1、国家行为和抽象行政行为

依据《行政诉讼法》第十三条的相关条款，涉及国防、外交等国家层面的行为，还有那些行政法规、规章以及行政机关所制定和发布的具有普遍约束力的决定与命令，这些均不在行政诉讼的受理范畴之内，故而它们也不构成行政诉讼中可能对权利义务产生实质性影响的行为。

2、内部行政行为

行政机关内部的行为主要涉及两个层面，其一为仅限于内部人员的管理活动，例如，《行政诉讼法》第十三条第三款所规定的，对行政机关工作人员的奖惩、任命或免职等决策。这些行为对工作人员而言，并不构成行政诉讼中的实际影响。其二则是不对外显现的行政行为。此行为虽属行政范畴，却并未直接指向行政机关以外的对象，且未显现于外部，故而缺少对外的约束力。以上级对下级的监管为例，以及内部所进行的请示、批复、会议纪要等活动，这些活动仅限于内部产生作用，并未对外产生效力。

关于内部批复意见是否产生实质性的影响，最高法院的立场也曾出现分歧。人民法院案例库中的安徽某建设监理咨询有限公司与湖北省松滋市人民政府的行政批复案件（编号为2023-12-3-014-002）指出，关于生产安全事故调查报告批复是否可以提起诉讼，不应一概而论。既不应仅因实际影响而断定批复必然可诉，也不应仅因对实际影响的解读过于狭窄而断定批复必然不可诉。在该案件中，最高人民法院（2018）最高法行再127号行政裁定对一、二审的结论进行了调整，认为62号批复系针对特定主体和特定事项所做出的行政处理决定，已对再审申请人的权利义务产生了直接影响，因此该批复构成了可提起诉讼的行政行为。然而，该案例已从人民法院案例库中移除。在最高院指导性案例22号中，魏永高与陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案引发了不同看法。最高院指出：“地方人民政府针对其下属行政管理部门的请示所做出的批复，通常被视为内部行政行为，对此类行为不宜提起诉讼。”然而，行政管理部门径自将这一批复付诸实践，进而对行政相对人的权利与义务产生了实质性影响……因此，人民法院理应依照法律规定予以受理。在本案里，来安县负责国土资源的行政机构未编制并交付具有法律效力的文件，来安县土地储备机构依据来安县人民政府的批准文件直接进行了拆迁补偿和安置工作，此举对原土地使用权人的权益和义务产生了实质性的影响。该批准文件已经实际执行，并且通过信息公开机制转化为对外具有约束力的行政措施。

综合各项分析结果，我们得知，对于批复这类内部行政活动，按照一般原则，是不能提起诉讼的。然而，若行政管理部门将批复直接付诸实践，那么这一行为实际上已经转变为具体的行政活动，进而对当事人的权利和义务产生了实质性的影响。

3、过程性行为

过程性行为一般是指在行政机构做出最终行政裁决之前，所进行的一系列预备性和过渡性的活动，诸如筹备、勘查、辩论、探究、逐级汇报、征询意见等。这些活动本身并不直接对公众产生法律约束力，它们仅仅是作为最终裁决的依据而存在。真正产生法律效力的行政行为，是那些后续的法律实施行为。过程性行为的合法性，通常是通过最终裁决行为来体现的。通常情况下，这一要素需与最终行为相融合，以对违法事实进行综合评估。在2020年，最高法行申6826号案件中，李某对辽宁省凌海市人民政府的土地征收行为提起诉讼。该案中，法院认为，对实物量的核准工作仅为凌海市政府为锦凌水库建设淹没区内的土地征收补偿所做的前期准备，而非最终的补偿措施。因此，李某所提出的诉讼请求，其效力已被后续的最终补偿行为所吸纳和取代。据此认为对当事人的权利义务没有实际影响。

4、程序性行为

程序性行为与过程性紧密相连，且二者存在一定程度的重叠，其中某些行为同时具备过程性和程序性的双重特征。以听证会记录为例，它既是反映过程性的文件，但也可能因为未能真实记录而构成程序上的违法行为。程序性行为一般涉及行政机关在执行实体性权利义务时必须遵循的法律规定、操作流程和时间限制，这包括在行政行为实施前进行的事实核查、举行听证会、告知权利等环节。例如，在作出行政行为前，需进行事实调查，发出听证通知，以及告知相关权利。此外，在实施行政处罚前，还需告知当事人其陈述和申辩的权利；在强制拆除前，必须依法进行公告，并催促当事人履行相关义务。

需留意的是，法律对程序性行为有明确规定，而此类行为本身并不直接赋予当事人权利或义务。以催告履行通知书为例，这种程序性通知仅是对当事人进行催告，实际上并未对当事人行使权利或承担义务产生实质性影响。（2017）在最高法行申6500号案件中，崔某荣与海南省琼中黎族苗族自治县人民政府等就搬迁通知及征地补偿问题产生争议。该案认为，在征收补偿协议签订后，若被征收方未按约定时间自行搬迁，行政机关依法发出的催告履行通知书，仅仅是按照协议约定对当事人义务的再次提醒，并未赋予被征收方新的权利或义务，因此，这一行为仅是对当事人权利义务无实质性影响的程序性通知。

然而，若行政机关未能依照法定职责规范地进行程序性行为，或者未能恰当执行程序性行为，那么该程序性行为便具备独立的法律意义，进而会直接引发行政行为的违法性。即便最终的决定尚未形成，当事人依然可以独立地就程序违法提出救济，例如，若行政机关未执行听证程序，当事人可以就程序性不作为提起诉讼；或者，若行政机关未依照法律规定公告征地补偿方案，当事人可以提起诉讼要求确认其违法性。最高院发布的指导性案例编号为77的罗镕荣与吉安市物价局之间的物价行政处理案件，该案中行政机关未依照法律规定对举报行为进行处理，仅对与举报人存在利害关系的举报做出了告知性回应。这种行为不仅侵犯了罗镕荣通过合法途径寻求救济的权利，而且具有明显的可诉性。

5、不改变内容的登记行为

若登记内容未作变动，系因各种缘由或职责需求而进行重新注册并更换证件，则当事人的权利义务状况将保持不变，故不会引发权利义务的实际变动。以土地管理登记机构为例，其仅是向当事人发放新的权属证明，而未对原有登记信息进行调整，此种情况下，对土地的原权利人和相关利益方的权利义务并无实质性的影响。2018年的最高法行申1898号案件，即湖南省岳阳市岳阳县新开镇万福村村民委员会诉湖南省岳阳市岳阳县人民政府的土地登记纠纷案，也秉持了这一观点。然而，若后续的登记行为并非是对先前登记行为的换证或变更，而是一个全新的行政行为，那么这一行为实际上对当事人的权利和义务产生了影响。

6、对咨询的答复行为

公民向行政机关咨询时，该机关仅负责提供回复，此行为对咨询者并无约束效力，且不涉及对权利与义务的实际影响。在2020年，最高法行申10262号案件中，王洪滨和李林强向天津市滨海新区政府提出要求，希望了解《补偿安置办法》是否已获得政府或相关部门的批准。最高院指出，这一请求并非要求公开相关政府信息，本质上是对滨海新区政府的咨询。行政机关对公民、法人或其他组织提出的咨询，其答复行为对当事人的权利义务并无实际影响。

7、行为未生效等

对于某些附带生效条件的行为，还有那些尚未公开实施的行政举措，因为相关条件尚未成熟，它们并未对外产生实际效力，因此并未对权利与义务产生实质性的影响。例如，那些尚未产生法律效力的征收补偿协议，以及那些尚未送达的处罚决定书等。在2020年的最高法行申9650号案件中，苏某康与河北省唐县人民政府及唐县仁厚镇人民政府就集体土地征收补偿事宜订立行政协议，最高法院指出，在集体土地预征收阶段，征收管理部门与被征收者签署的补偿协议被视为附有条件的行政行为。这样的协议在法律上尚未生效东莞万江律师，因此，它对相关当事人的权利与义务并不构成实质性的影响。

8、不直接调整权利义务的行为

对于不涉及权利义务直接调整的行为，大致可以分为两大类。其一，包括公证、鉴定等活动。这些活动仅起到辅助证明的作用，并不直接对权利义务进行调整，而是需要依赖后续的具体行为来对当事人的权利义务产生实质性影响。其二，是备案行为。关于备案行为是否会对权利义务产生实际影响，存在较大的争议。接下来，我们将对此进行深入探讨。

备案行为的种类繁多，各类备案行为在性质和影响力上存在显著差异，故不能一概而论。

关于房屋买卖的网上备案流程，部分观点提出，线上签订的协议并非房屋买卖合同生效的必要条件，同时也不对合同的法律效力造成影响，亦不干扰他人对合同标的物的现有权益，因此，这实际上并未对买卖双方的权利与义务产生实质性影响。一些观点指出，网签备案兼具公示、确认及管理的功能，它是完成银行贷款、预抵押登记、产权登记等后续步骤的必要前提，对相关当事人的合法权益产生切实影响。这两种看法都有其合理之处。最高院行政庭在回应重庆高院许鹏法官的提问时，明确指出：通过网络备案的房屋交易合同，能够作为当事人申请银行贷款、提取住房公积金以及处理税务事务等事项的凭证。基于此，网络备案的行为与当事人的财产权益密切相关。鉴于此，最高院行政庭认为，房屋买卖合同的网络备案对当事人的权利和义务产生了实质性影响。

②消防验收备案。依据《消防法》及《公安部建设工程消防监督管理规定》的相关条款，在工程竣工验收备案环节，公安机关消防部门不仅负责接收建设单位提交的相关文件，还需对这些文件进行严格审查，并执行工程检查。这一备案过程，是公安机关消防部门对建筑项目实施消防监督与管理的具体行动，具有行政法上的约束效力，进而对相关当事人的权利与义务产生实际影响。最高院在指导性案例59号中，针对戴世华与济南市公安消防支队之间的消防验收纠纷案指出，消防验收备案结果通知中包含了消防竣工验收合格与否的评定，这一评定具备行政确认的属性。若当事人对公安机关消防机构发出的消防验收备案结果通知提出行政诉讼，法院应依照法律规定接受该诉讼。

对于这类备案，它们并不直接作用于相关内容的生效与执行。其中部分仅起到通知作用，并不改变备案内容的生效与否以及实施情况。此类备案通常不会对权利与义务产生实质性的影响。（2019）在最高法行申12421号案件中，宋明安诉中华人民共和国自然资源部备案行为，最高法院作出如下判断：自然资源部对133号批复的备案操作，并未对四川省人民政府的征地批复生效与执行造成影响；此行为不涉及对公民、法人或其他组织的权利义务产生实质性的改变。

三、有关问题的说明

1、行政诉讼和行政复议中“不产生实际影响”的把握。《行政诉讼法司法解释》第一条第二款第十项所提及的，对权利义务无实际影响的举动（以下简称司法解释中无实际影响），以及《行政复议法》第六十五条第一款第二项所规定的，对申请人权利无实际影响的程序中的轻微违法行为（以下简称行政复议中无实际影响），这两个条款中的“无实际影响”所包含的意义存在显著差异。首先，法律后果存在差异：在司法解释中，若法律后果并未产生实际影响，则该行为将不被视为人民法院行政诉讼的受理范畴；而在行政复议的情形下，即便法律后果未产生实际影响，也可以选择不撤销行政行为，仅需确认其违法性即可。其次，审查的焦点也有所不同。司法解释的审查重点不在于实际影响，而是评估行政行为在实体上的效力对公民权利义务的直接作用，以及是否真正改变了权利义务的状况。在行政复议中，审查的焦点不在于实际影响，而是考察轻微的程序违规是否造成了公民实体权利的损害。此外，判断的核心标准也存在差异。司法解释在判定影响时，不以法律地位变动或现实损害为关键依据，更侧重于实体权利的救济。相较之下，行政复议则将程序违法与权利损害之间的因果关系作为核心评判标准，更重视程序的正当性与效率的协调。

以下列举的仅是那些通常不会对权利与义务造成实质性影响的行为示例，而在司法实践中，类似的情况要多得多。例如，对于同一事项的反复处理，若行政机关多次作出内容一致的处罚决定，而后续的决定并未对当事人的权利义务状况造成任何改变，这同样被视为对权利义务无实质影响的情形。在这些普遍情况里，对公民的权利与义务并非全然没有实际影响。我们在司法实践中，必须坚守实质审查的原则，综合考虑行为的目的、内容以及结果来做出判断。以行政机关对民事纠纷的调解为例，尽管它并不直接处理权利义务问题，但如果涉及到行政职权的滥用，那么它可能会被认定为对权利义务产生了影响。例如，前面提到的行政机关所进行的程序性操作，本身并不会对公民的权利与义务造成直接的冲击，然而，鉴于行政机关未能依照法律规定执行任务，其不当的履职行为或许会对公民的权利与义务造成实质性的影响。此外，这种不当履职行为涵盖了主动的干预和被动的疏忽，例如，行政机关长期未能履行其职责，致使当事人失去了寻求救济的途径。

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