解读人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）：背景与内容

东莞万江律师获悉

对《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》的解读及其实际应用

石献智 郭冰 黄波

目次

一、制定的背景和过程

二、修订的指导思想和基本思路

三、修订的主要内容

四、理解和适用中需要把握的几个问题

近日，最高人民检察院发布了《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》。为了便于大家理解和运用这一规定，本文将对其制定背景、起草的思路以及主要内容进行详细阐述。

一、制定的背景和过程

案件质量评查作为一种精确衡量个案质量、促使检察官提高案件办理效率的重要手段，起到了显著作用。2017年12月，最高人民检察院发布了《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》，此规定在确保检察官办案责任制的实施、强化对检察官司法活动的监管方面，展现出了积极影响。2024年1月，最高人民检察院发布了《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》，该文件明确提出，需积极探索并构建一套办案人员自我检查、办案部门负责组织核查的案件质量监管体系。2024年10月15日和16日，最高人民检察院分别举行了检察委员会会议以及党组会议，会议决定实施“一取消三不再”的政策，旨在将检察管理工作从单纯的数据层面，切实地转向对业务、案件以及质量的深入管理（简称“三个管理”）。2025年1月，全国检察长会议召开之际，最高人民检察院检察长应勇重申，需积极构建检察业务“大管理”体系，尝试由不同主体、不同层级，以不同方式，各有侧重地进行检查和评估，将检察官自我审查、办案部门审核、案件管理部门组织的评估等环节融合，逐步实现“每案必检”。为深入执行最高人民检察院党组的指导方针和《关于加速推进新时代检察业务管理现代化指导意见》中的具体要求，确保“三个管理”的连贯实施，最高人民检察院决定对2017年颁布的《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》进行相应的修订工作。

最高检党组对修订工作给予了高度重视。应勇检察长在多个场合，包括全国检察长会议、地方调研以及各类会议中，多次重申，必须将案件质量检查与评查视为强化检察管理、提高案件处理水平、执行司法责任的关键手段，并着力推进案件质量检查与评查机制的构建与优化。为确保修订工作顺利进行，最高人民检察院案件管理办公室设立了专项小组，广泛搜集各地相关资料，进行了深入的实地考察，并多次向地方检察机关及最高检内部各相关单位征询意见。副检察长童建明和专委史卫忠多次主持召开了专题会议进行研讨。2025年2月7日，最高检党组会议审议通过了《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》，并自3月1日起开始实施。

二、修订的指导思想和基本思路

制定《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》的宗旨在于，全面遵循国家领导人的法治理念，严格执行党的二十大及二十届三中全会关于“深化司法体制综合配套改革”和“落实及完善司法责任制”的关键安排，切实执行最高人民检察院的决策和全国检察长会议的精神，构建“每案必检”的工作机制，促进案件质量检查与评查的常规化和规范化，全面加强“三个管理”，确保高质量、高效能地办理每一起案件，力求让人民群众在每一个司法审判中都能体验到公平与正义。以这一理念为核心，《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》在制定过程中，始终秉持着目标引领和问题导向的原则，着重关注以下数个关键点：

首先，我们追求以高效优质处理每一件案件，并确立了建立“大检查”体系的明确目标。在检察业务全面管理框架内，形成案件质量双重审查的“全面检查”机制，促使各地检察机关构建起“每案必审查”的工作流程，针对每一案件，尝试运用不同主体、不同级别，采取不同手段、各有侧重的质量审查方法，致力于实现案件质量审查的常态化和标准化。

其次，旨在全面而精确地执行司法责任制度，具体规定了相关部门的管理职责。将宏观业务指导与微观案件质量检查评查紧密结合，将“三个管理”与司法责任制的落实与优化有机结合，清晰界定办案部门的质量检查职责、案件管理部门的统筹评查任务、检务督察部门的问责责任以及政工部门的考核评优工作，实现自我管理、专业管理和协同管理之间的有效衔接，从而在更高层面上达到权力与责任的均衡、放权与管权的协调、案件管理与人员管理的融合。

第三，我们需以问题为核心，对检查评查的工作机制进行改进。首先，在处理案件时，除了负责办理的检察官外，其他人应至少进行一次审查，同时需避免重复审查和过度检查。其次，要妥善处理案件办理与质量监控之间的平衡，以及质量评估与监控之间的关联，还要注意宏观业务效能与具体案件质量管理之间的相互关系。此外，还需对评估审查的体系进行优化与健全，针对实际操作中凸显的若干关键问题进行针对性解决，例如，对等级划分的准则与规范进行细化、确保对关键案件实施“四大检察”全面审查等措施，以此持续提升评估审查的质量与效率。

第四，将制度构建与基层探索相融合，确保创新实践有充足的发展空间。遵循应勇检察长提出的“能明确的地方要明确，不能明确的地方要留有余地，以利于实践和基层探索”的原则，以及“简单不一定是最佳，最佳往往是简单”的指导思想，根据实际情况，对检查评查的基本问题制定了统一的标准。同时，鉴于各地情况存在显著差异，众多问题有待深入研究和实践，因此在具体的规定中，为创新探索预留了适当的空间。

三、修订的主要内容

修订工作主要涉及以下三个方面：首先，严格遵循最高人民检察院党组对检察工作提出的高质量、高效能发展的最新要求与指导，对相关内容进行了补充和优化；其次，特别增设了“案件质量检查”这一章节。二是要关注最高人民检察院发布的新文件和新规定，对既有内容进行补充和优化，对那些与其它规范性文件存在分歧的部分进行修订，例如，依据最高检的《人民检察院司法责任追究条例》，对案件质量检验和评估结果的运用提出具体要求。三是根据实际操作中涌现的新情况和新问题，进行相应的调整，比如，拓宽需要逐案重点审查的案件类型范围等。

（一）关于文件名称

为执行《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》中提出的“针对已结案件，尝试构建办案人员自我检查、办案部门协同核查的案件质量评估机制”的相关规定，特增设了“案件质量评估”这一章节。鉴于这一机制尚属创新，需在实践中积累经验，持续优化和改进。经过深入研讨，我们决定先行开展试点工作，以便为实际操作和基层经验积累提供充足的空间，鉴于此，文件被命名为《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》。

（二）关于文件体例

在第二章中增设了关于案件质量检查的内容，同时将2017年《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》的第二章、第三章、第四章合并，整合为新的第三章“案件质量评查”，经过调整，该规定共分为四章，共计三十九条。第一章“总则”部分，共计八条，具体阐述了本规定的宗旨、内涵、执行原则、具体要求以及司法责任的执行；第二章“案件质量检查”部分，包含五条内容，对检查的主体、方法、内容与评判标准、问题的发现及处理措施和结果应用等方面进行了明确；第三章“案件质量评查”部分，共有二十三条，详细说明了评查的组织主体、评查的范畴与标准、等级评定、评查流程，以及与案件办理部门和检务督察部门的协调配合；第四章“附则”部分，包括三条，对省级检察院的具体执行措施、解释权归属、文件的法律效力等方面进行了规定。此外，附《评查结果通知书》及《个案评查报告》等模板。

（三）关于第一章“总则”

进一步强化目标的内涵与价值。依据最高人民检察院党组对检察工作高质量发展提出的新标准，需融入“全面、精确执行司法责任制度”以及“全面推进业务、案件、质量三方面的管理，确保高效优质地办理每一宗案件”等要素。

清晰界定案件质量审核与评估的定义。案件质量审核，系指检察机关在案件归档前，依据法律法规及相应规定，由负责办案的部门对案件处理质量所进行的审查活动。鉴于《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》自2017年起实施已满七年，各方对既有的评查理念已普遍接受并适应，故本次修订并未进行大幅度的改动。案件质量评查，即对检察机关已办理完毕的案件，依据法律法规及相关规定，对其办理质量进行审查与评价的过程。

要明确工作的总体要求，具体而言，需在检察业务的“大管理”框架内，打造一个将案件质量检查和评查融为一体的“大检查”体系。同时，要求各级检察机关构建“每案必检”的工作机制，并且上级检察机关需对下级检察机关在案件质量检查与评查方面的工作进行指导和监督。

将质量检查及评查成绩明确纳入检察官的考核评估体系，规定案件的质量检查和评查成绩应成为衡量检察官办理案件业绩、能力及水平的核心标准。

明确执行司法责任制度。在案件质量审查与评估过程中，若发现办案人员可能涉嫌违反检察职责，需承担司法责任者，应将相关情况移交给本院负责检务督察的部门，并按照既定规定进行处理。

在修订过程中，部分建议指出，各级检察院应设立专门负责案件质量检查与评查的小组，以实现对此项工作的集中领导。然而，也有观点认为，不宜强制要求必须设立特定机构，只要确保检查评查工作在检察长的统一领导下，由相关部门负责组织实施即可。至于是否需要成立专门的检查评查小组以及采取何种具体方式进行检查评查，则建议根据实际情况灵活把握。经过深入探讨，《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》并未明确规定必须设立检查与评查的领导机构，各地可根据自身情况自行决定是否设立。

（四）关于第二章“案件质量检查”

本章节系新增资料。鉴于这是一项新兴的工作，在实施过程中，对于案件质量检查规定的细致程度，各方意见不一。部分人提出，应增加更多具有可执行性和具体指导性的内容。另有一部分人则认为，应保持一定的原则性，过于详尽的规定可能会限制地方检查工作的灵活性。综合考量两个方面的观点，《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》对检查的主要任务提出了基本的原则性指导，各办案部门可根据实际情况展开深入探索。

要清晰界定检查的对象和期限。《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》指出，针对已审结的案件，需研究并构建办案人员自我审查、办案单位协同核查的案件质量评估体系，并将其作为案件存档前的必要步骤。依据《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》的相关规定，办案部门被明确指定为案件质量检查的核心执行单位，负责具体实施检查工作，这一程序是案件归档前不可或缺的一环，同时也凸显了办案部门在案件质量管理方面作为管理主体的责任与义务。鉴于人民检察院组织法对主办检察官的管理职责有明确规定，因此明确指出“主办检察官有权对检察官办案组处理的案件进行质量审查”。此外，还规定“办案人员需对所负责案件的质量进行自我审查”，这同样是检察官强化自我管理的基本要求。

在确定检查时间的问题上，起草阶段出现了分歧。部分人主张，为了不与司法责任制发生冲突，应将自查与核查的时间节点分开，即办案人员自查应在“案件办结之前”，而办案部门的核查则通常应在“案件办结并归档之前”。另一些人则提出，案件质量检查的具体起始时间不必过于严格界定，只要确保在“归档之前”完成检查即可。经过深入探讨，我们确立了检查时间的基本准则，并规定案件质量审查必须作为案件存档前的必要步骤。至于何时启动审查、以何种方式进行审查，各地方可根据自身情况开展相应的探索和实践。

确定检查方法。鉴于案件处理过程中的实际情况繁杂，不同地区存在显著差异，规定办案机构需依据案件性质、适用的程序、案件的复杂度等因素，采取指定人员审查、重点环节审查、专项审查等多种形式来推进案件质量审查。此外，为了增强审查人员的责任担当，要求参与审查的每位人员在其职责范围内对审查工作的质量负责，并需承担相应的责任。总体而言，进行案件质量评估时，不应局限于某一固定模式，关键在于这种方法是否有助于揭示案件中的质量问题，是否有助于提高案件办理的效率和质量。各地可根据实际情况，积极探索和试验，寻求一种既实用又有效的本地化检查方法。

明确界定检查的具体标准和范围。依据《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》中关于案件质量检查的相关规定，同时兼顾文件的简明性，规定在执行案件质量检查时，必须以法律法规、司法解释、相关办案规范等为基准，着重对案件的事实判断、证据采纳、法律运用、法理阐释以及案件办理流程等方面进行全方位的审查。办案机构有权确立本部门及业务领域的案件质量审核准则，以此为契机，进一步推动案件质量审核工作的规范化进程。

针对检查过程中发现的问题，需明确处理措施。需考虑问题在案件质量检查中的复杂性与严重性，据此对各种情况实施分类处理。首先，若在案件处理过程中出现程序上的不合规或是在事实判断、证据采纳、法律运用、文件编制等方面的小失误，但并未影响最终处理结果，责任人员应立即进行修正或提供解释；其次，若在上述环节出现重大失误，导致案件处理结果受影响，需进行纠正时，相关人员应提出相应的处理建议，并依据相关规定上报给检察长或检察委员会作出决策；最后，若案件处理中存在的问题有可能触发社会舆论或引发信访，承办人需进行风险评估，制定应对措施，并及时向相关部门汇报，确保妥善处理。

《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》明确指出，需对案件质量检查和专项检查评估中暴露的关键问题，制定相应的整改方案。本规定明确指出，办案部门必须强化对本部门及本条线案件质量检查工作的分析归纳，针对发现的普遍性问题、典型性案例以及倾向性苗头，迅速制定并实施改进措施和工作强化策略，以推动案件办理质量和效率的双重提升。

（五）关于第三章“案件质量评查”

在实践过程中，案件质量评查机制已趋于成熟与稳定。与案件质量检查环节相较，此部分条文的规定更为细致明确。它主要依据检察工作的最新进展和形势变化，结合评查过程中涌现的新情况和新问题，对评查主体、程序、等级判定以及结果应用等方面进行了修订和优化。

在修改评查组织主体的过程中，出现了对评查组织主体的不同看法。有人提出，应依照原有规定，由案件管理部门负责统筹并实施评查工作，允许案件管理部门与办案部门分别或联合进行。另有人建议，案件管理部门应继续负责统筹，并与相关办案部门携手共同执行评查任务。经过深入研究，我们确定案件质量评估通常由案件管理单位负责统筹安排，并与案件处理单位协同进行。此外，还明确指出，案件处理单位可根据工作需求，独立或与案件管理单位协作，开展专项评估或随机抽取案件进行评估。在检察长的统一指挥下，各地应充分发挥案件管理单位的统筹协调职能和案件处理单位的专业优势，加强分工合作，以保证评估活动的顺利进行。

扩大逐案评查的焦点案件领域，依据《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》，需对那些在批准或决定逮捕后未起诉的案件、公诉后撤回起诉的案件、法院判决无罪或免除刑事处罚的案件进行逐案审查。在起草阶段，部分人提出，应当着重审查的案例主要是刑事检察领域的案件，并建议将民事检察、行政检察以及公益诉讼检察等领域的案件也纳入到重点审查的范畴之中。经过深入研讨，相关法规明确了六种必须逐个案件进行重点审查的具体情况，并扩充了民事检察、行政检察、公益诉讼检察等案件种类，确保了每个案件都得到了全面、细致的审查，实现了对“四大检察”领域重点案件的全面覆盖。此外，为了提升逐案评查案件的质量和效果，保证评查过程更加客观和公正，明确要求重点案件必须由市级或以上级别的检察院负责组织评查。同时，考虑到与案件质量检查工作的协调性以及某些案件可能遇到的复杂情况，将评查期限由原先规定的案件办结后或发现问题的三个月内完成，延长至四个月内完成。需指出的是，对案件进行逐案评查时，需持正确态度。那些被纳入逐案评查的案件，并不意味着它们必然存在质量问题，亦不意味着它们的问题数量必然超过其他案件。对于这些被纳入逐案评查的案件，一方面有助于更严格地监控其质量，另一方面也有助于明确办案责任。尤其是对于那些评查后确认无问题的案件，对办案人员来说也是一种保障。

对等次认定的准则进行优化。在修订阶段，部分建议提出需对等次认定准则进行更深入的细化和明确，基于此，我们进行了相应的调整：首先，对瑕疵案件的认定标准进行了细化，具体规定为“案件在实体、程序、文书制作或处理效果等方面存在较为显著的瑕疵，尽管存在多处处理不规范之处，但并未导致严重后果或恶劣影响，且处理结论是正确的”。二是对不合格案件的判定标准进行深化，明确指出“若因事实认定错误或事实模糊导致处理结果失误，或因法律适用不当导致处理结果失误，或因办案程序严重违规损害相关人员权益等，引发严重后果或恶劣影响”。此外，还着重指出，在评估瑕疵案件与不合格案件时，需综合考虑问题性质、数量、严重性以及客观影响等因素，确保评价的准确性。各地需根据实际情况，对认定四种结果等级所需重点审核和关注的细节进行更深入的明确和细化。

为了凸显案件质量评估中主观与客观因素相统一的原则，依据《人民检察院司法责任追究条例》的相关规定，并综合考虑各方意见，特别增设了七种不宜被认定为瑕疵案件或不合格案件的具体情形。除了第六项提及的由于工作机制不完善等因素导致案件处理存在不规范问题之外，整体要求及所列出的具体情形，基本上与《人民检察院司法责任追究条例》中相应的规定相吻合。

优化评查流程。为确保接受评查的单位和负责案件的人员享有对评查反馈提出异议和寻求救济的权利，根据评查实施经验和广泛征求意见的结果，明确要求对收到的评查反馈，必须征询被评查单位和办案人员的看法。若被评查单位或办案人员对提出的异议未被采纳，仍持有不同意见，或者对于拟定的评查结论，需上报检察长或检察委员会作出最终决定。应当强调的是，此处所提及的“拟确定的评查结果”涵盖了拟评定的不同等级的案件，包括优质、合格、存在瑕疵以及不合格等不同类别。

在撰写个案评查报告方面需遵循规范。调研结果显示，部分评查案件缺乏相应的个案评查报告，或报告制作不规范、缺乏统一性。在征询意见的过程中，有人提出应规范个案评查报告的撰写。然而，也有观点认为，对于那些评查后未发现问题的案件，其评查报告也不宜过于冗长。经过深入研讨，决定对重点案件、专项案件以及随机抽查的案件实施个案评估，需编制评估报告，同时提供评估报告的模板，以规范报告的撰写格式。然而，对于评估结果为合格的案件，报告可以简化处理。各地可根据实际情况，参照并灵活运用这一规定。

提升案件评查与流程监控的联动，旨在激励检察官积极进行整改和规范案件处理。故将案件流程监控的结果纳入评查范畴，并对那些在监控过程中已迅速纠正且未造成重大不良影响的情形，不再作为评查过程中发现的问题进行评估。

提升评查与检查环节的连贯性。为激发办案单位对案件质量进行审查的积极性，确保问题得到及时整改，明确规定：在案件质量审查过程中，若办案单位已对发现的问题进行纠正，评查时需全面考虑；对于问题轻微且未影响案件处理结果的情况，通常不将其作为评查的评价内容。

对评查结果的运用进行优化。首先，依据《人民检察院司法责任追究条例》，规定对不合格案件的评查报告需抄送至本院负责检务督察的部门，以此推动司法责任制的执行。其次，确保评查结果与考核体系的有效对接，对于评定为不合格的案件，由相关部门依照规定程序确认需承担司法责任的人员，并将此情况作为个人考核的重要依据。同时应当明确，针对评查过程中识别出的杰出法律文件、典型案例，以及业绩卓越的办案机构和个人，以及负责案件处理的单位、政工和人事部门，均可依据既定规定实施表彰和奖励。

为强化对下级检察院案件质量评查工作的监管力度，上级检察机关有权对下级评查的案件进行复核。若复核发现评查结果存在错误，上级检察机关应予以更正，或责令重新进行评查，以此强化评查工作的责任落实。

四、理解和适用中需要把握的几个问题

（一）正确把握案件办理与案件质量检查之间的关系

在起草阶段，部分人士指出，实施“每案必检”的举措，将会导致基层执法人员的负担加重。经过深入研究，《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》的第21条明确指出，需积极尝试构建案件质量检查的机制。这一举措不仅是强化办案部门内部管理的关键途径，而且在检察系统的“大管理”体系中，对案件质量的评估也起到了积极的补充作用。同时，它还是将宏观管理与微观管理有效结合的关键步骤，因此，建立相应的制度显得尤为必要。

自然，鉴于这是一项新兴的制度，修订文件时全面吸纳了各方的意见与建议，明确要求对每一起案件的处理，都要尝试由不同机构、不同层级的主体，运用不同形式、各有侧重点的案件质量审核与评估方法，同时对于审核主体、审核方式、审核标准及内容等方面，制定了相对原则性的规定，以确保在实践中有所探索与尝试。办案人员在案件处理的全过程中应自觉进行自我审查，确保在案件处理的各个阶段都具备自我审查的警觉性，以便在“检察成果”形成之前就解决潜在的质量问题。在这种观念指导下，办案人员对每一起案件进行的自我审查并未额外增加工作量，而是更加强调了他们本应承担的责任。针对不同案件的具体状况，办案机构需对审查对象、时段、区域以及强度等要素实施细致的分级管理，原则上确保每宗案件至少接受一次审查。除非授权首席检察官对案件审查小组所处理案件进行质量审核，否则办案机构将不再进行重复的质量审查。在提交给检察长或检察委员会审批的案件上，鉴于案件已历经审核与审批等环节，实体与程序均已得到严格审查，各地在检查此类案件时，应结合自身实际情况灵活掌握检查方法。概括而言，既要确保案件质量得到充分保障，又要力求简化程序，同时还要保证检查的实际效果。

（二）正确处理案件质量检查和评查之间的关系

在起草阶段，部分人担忧，若同时进行案件检查和评查，可能会加重基层工作负担，引发重复检查和频繁审查的问题，对此需妥善协调检查与评查之间的关系。个人认为，案件质量检查和评查相辅相成，是构建完善业务评价体系的关键步骤，二者均是对案件进行细致微观质量把控的有效手段。案件质量检查着重于强化办案单位的自我约束，其核心在于迅速识别并纠正问题，强化业务指导的针对性，并将工作重心置于日常和办案环节，无需进行等级评定。而案件质量评查则是对已结案件进行质量审核和评价，重点在于“事后”处理，不仅要精确找出具体案件的质量问题，准确评定其质量等级，还需深入分析问题根源，锁定关键，推动解决影响案件质量的各类问题，同时确保与司法责任制的有效对接，实现案件管理与人员管理的有机结合。

构建“每个案件都需审查”的体制，核心在于确保案件质量审核与评定环节的有效对接和合理协调。在修订过程中，我们充分考虑了工作的实际情况。一方面，我们强化了办案部门在开展检查中的主体职责和工作标准，同时，我们合理控制了评查案件的数量，将评查工作集中在特定案件的逐案评查以及适度范围内的抽样检查上。这样做不仅能够检验办案部门自我检查的质量，还能确保评查工作在合理的范围内进行；另一方面，对于那些应当逐案评查的重点案件，或者已经进行过案件质量评查的案件，我们明确指出办案部门无需再进行质量检查。

（三）加强对案件质量检查与评查的数智赋能

案件质量检查与评查的顺利进行，亟需信息化、智能化技术的支持。依据《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》第6条的规定，此类工作可借助全国检察业务应用系统，运用现代信息技术手段进行辅助执行。案件管理部门在这方面拥有较为丰富的经验和显著成果，不少地区已在不同程度上采用了流程监控和质量评查系统，对数字化监控的规则进行了梳理。其中，一些地方通过运用文书要素提取、智能比对等辅助工具进行评查，这些工具是对办案质量检验规律的归纳与总结。多数规则和功能在案件质量检查中同样适用，可以将其打造成案件质量检查和评查通用的辅助工具。信息化与智能化的发展需紧跟时代步伐，主动满足案件质量检验与评估的实际需求，不断丰富和拓展检查工具的种类，优化流程设计，使其更加便捷高效，确保检验和评估流程的顺畅衔接，并致力于开拓构建数字化检查与评估的新模式。

石献智，担任最高人民检察院案件管理办公室副主任，同时也是二级高级检察官；郭冰，此职务为最高人民检察院案件管理办公室案件质量管理处处长，亦为二级高级检察官；黄波，则是该办公室案件质量管理处的副处长，并兼任二级高级检察官助理。

（全文见《人民检察》2025年第6期）

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