完善检察公益诉讼制度，守护国家和社会公共利益

东莞万江律师获悉

完善检察公益诉讼制度

最高人民检察院党组书记、检察长

应勇

2014年，党的十八届四中全会对“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”进行了战略部署。自那时起，在以国家领导人同志为核心的党中央坚定领导下，检察公益诉讼制度历经十年，从无到有，从最初的顶层设计逐步走向实践，从局部试点逐步扩展至全国范围，从初创阶段不断开拓进取，到如今的发展完善，已成为中国特色社会主义司法和检察制度中不可或缺的组成部分。

在日常生活中，诸如国有资产的保护、国有土地使用权的转让、生态环境与资源的保护等涉及行政机关违法行使职权或不作为，可能侵害或存在侵害国家及社会公共利益风险的案件，往往因为与公民、法人及其他社会组织缺乏直接利益关联，使得他们既无法亦无权发起公益诉讼。这种情况导致了违法行政行为缺少有效的司法监管，不利于推动依法行政和严格执法，也不利于对公共利益的强化保护。

针对这一情况，以国家领导人同志为领导核心的党中央，立足于全面依法治国的整体布局，着眼于加强公正司法、推动依法行政以及保障公共利益，作出了积极探索构建检察机关提起公益诉讼制度的关键安排。

自党的十八届四中全会召开以来，国家领导人亲自参与决策与部署，推动检察公益诉讼制度得以逐步构建和完善。2015年7月，全国人大常委会正式作出决议，批准在13个省区市范围内启动检察公益诉讼的试点工作。在2015年至2017年间，总书记亲自主持召开了两次中央全面深化改革领导小组会议，对这些省区的试点方案进行了审议，并听取了相关试点工作的汇报情况。

经过两年的试点工作总结，2017年6月，我国全国人大常委会对民事诉讼法及行政诉讼法进行了修订，正式建立了检察公益诉讼的体制。民事诉讼法明确指出，当人民检察院在执行其职责过程中，若发现有关破坏生态环境与资源保护、食品和药品安全领域侵犯大量消费者合法权益等损害社会公共利益的违法行为，且在无法律授权的机关或组织，或虽有法律授权但该机关或组织未提起诉讼的情况下，人民检察院有权向人民法院提起诉讼。行政诉讼法明确指出，当人民检察院在执行其职责过程中，若发现涉及生态环境与资源保护、食品药品安全、国有财产保护以及国有土地使用权出让等领域的行政机关存在违法行使职权或未履行职责的行为，导致国家利益或社会公共利益遭受损害时，人民检察院应向相关行政机关提出检察意见，并敦促其依照法律规定履行职责。若行政机关未依照法律规定履行其职责，人民检察院将依照法律规定向人民法院提起诉讼。在2018年，国家领导人主持召开了中央全面深化改革委员会会议，并在会上审议通过了关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案。自此，经过法律确认的检察公益诉讼制度得以运行，并拥有了专门的执行机构。

检察机关恪尽职守，严格履行法律监督使命，在推动公益诉讼检察工作中取得了显著成绩，为维护社会公共利益发挥了重要作用。 张琳/制图

经济社会发展和司法实践的实施推动了检察公益诉讼案件领域范围的扩大、制度的健全以及立法工作的推进，这些需求呈现出持续增长的趋势。2019年，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出了“扩大公益诉讼案件范围”的倡议。在此之后，国家领导人于中央全面依法治国工作会议、中央政治局集体学习等关键会议上屡次重申了“优化公益诉讼制度”的重要性，并强调了“切实保障社会公共利益”的必要性。2022年，党的二十大报告中明确提出要完善公益诉讼制度。进入2023年，全国两会上，众多代表和委员纷纷提出应推动检察公益诉讼的专项立法工作。在十四届全国人大一次会议上，共有17件关于制定检察公益诉讼法的议案被提交；699名代表联名提出这些建议，这一比例达到了全体代表的23.5%。同年，制定检察公益诉讼法正式纳入了《十四届全国人大常委会立法规划》的议程。

当前，共有26部现行法律明确了公益诉讼的相关内容，这些内容涵盖了英雄和烈士权益的维护、未成年人的保护、军人权益的保障、安全生产管理、个人信息的安全防护、反垄断法规、反电信网络诈骗措施、妇女权益的维护、无障碍环境的建设以及文物保护等多个法律领域。同时，检察公益诉讼法已经被列入《全国人大常委会2025年度立法工作计划》中，并作为初次审议的法律案进行讨论。

检察机关近年来深入践行国家领导人的法治理念，恪守宪法和法律规定的监督使命，将公益诉讼检察与刑事、民事、行政检察一同定位为“四大检察”，综合推进，实现了显著的进展成果。从2014年10月到2024年12月，检察机关累计对公益诉讼案件进行了立案处理，总件数达到了111.7万件。在这其中，行政公益诉讼案件占了100.3万件，民事公益诉讼案件则有11.4万件。这些案件的处理，有力地推动了公共利益长效保护机制的不断完善。

紧扣国家重大利益，致力于促进发展和保障安全。检察机关积极融入并服务于党和国家的工作全局，认真执行法律监督的职能，充分展现检察公益诉讼在捍卫国家利益与公共福祉中的关键效用。

致力于推动我国美丽家园的建设，我们办理了54.8万件生态环境和资源保护的公益诉讼案件，积极推动对耕地、林地、草原、湿地等超过800万亩土地的保护工作，切实为绿色低碳的可持续发展提供了有力支持。最高检将公益诉讼检察作为推动长江经济带繁荣、黄河流域生态保护和高质量提升的关键举措，与自然资源部、生态环境部、水利部等相关部门携手，优化行政执法与公益诉讼检察的联动机制，共同助力打赢蓝天、碧水、净土三大保卫战。在实际操作中，诸多流域生态环境保护工作遭遇了实际挑战，涉及的水域横跨多个省份，上下游以及左右岸的治理状况各异，污染问题长期未能得到有效解决。对此情形，最高人民检察院启动了对万峰湖、南四湖、珠江水环境及长江船舶污染等涉及生态环境保护的一系列专项案件，协调各地检察机关同步推进相关案件的审理。同时，检察院还主动向地方党委汇报工作，通过检察协作机制，促进多个部门之间的协同合作，实现全流域的联动，共同攻克跨区域和跨流域的生态环境保护难题。

坚定捍卫国家国防安全，已处理涉及国防与军事领域的公益诉讼案件4672起。最高人民检察院特别安排对空军机场净空、舰艇航道净海等事项进行公益诉讼监督。以某海域为例，当地渔民非法养殖活动已侵占海域，严重威胁到附近部队的军事训练安全。最高检挂牌督办，指导属地检察机关开展公益诉讼，对非法养殖设施进行清理，共涉及4.6万亩，同时，积极推动长效监管机制的建立，以确保部队训练的安全。

致力于服务文化强国的建设，实施了针对长城、大运河文化遗产、传统村落、石窟文物保护等方面的专项活动，同时处理了2.1万件关于文物和文化遗产保护的公益诉讼案件。在青海宏觉寺的案例中，这座作为省级重点文物保护单位的寺庙，其前厅遭到了占用，部分山墙受损严重，屋面也出现了坍塌，亟待进行保护和修缮。检察机关启动公益诉讼程序，通过协商、公开听证等多种手段，推动相关主管部门实施紧急修复措施，确保这一承载民族团结精神的历史遗迹得到有效的修复与保护。

自检察公益诉讼制度推行以来，检察机关已开展了众多专项活动，致力于支持文化强国的建设。2024年6月12日，浙江省德清县人民检察院针对文物保护领域进行了公益诉讼专项监督，对全国重点文物保护单位兼济桥进行了现场勘查，并提出了针对性的检察建议，有效促进了文物保护与修复工作。图片由人民图片社谢尚国拍摄。

秉持司法服务人民的宗旨，捍卫民众权益。检察领域的公益诉讼工作，是一项深受民众拥护的重大民生工程，它涵盖了从生态环境到日常生活，全方位守护着人民群众的生存与发展。

确保食品与药品的安全。针对社区团购、网络营销、直播带货等关键环节，集中整治制造和销售假冒伪劣产品、非法添加成分、违规销售等重大问题，共办理公益诉讼案件20.3万起。

确保生产安全，针对关键行业和领域，集中力量排查和消除安全隐患，开展公益诉讼案件达7.8万起。志愿者指出所购灭火器无法有效灭火，经安徽检察机关调查确认，此类灭火器存在严重的安全风险，随即发出检察建议，敦促相关部门开展专项整治和加强监管，共查获假冒伪劣灭火器数百万件，并抓获相关涉案人员22名。

维护烈士和军人的合法权益不受侵害。针对侵害烈士、军人荣誉和名誉等合法权益的行为，我们办理了一系列公益诉讼案件。比如，最高人民检察院在指导办理过程中，成功处理了仇某诋毁侮辱守卫边疆的英雄官兵、罗某侮辱“冰雕连”烈士荣誉名誉等公益诉讼案件。浙江省检察机关与军方合作，针对三名网络自媒体博主恶意制作并散布虚假视频，将一位开国少将诽谤为叛徒的违法行为，依法启动了民事公益诉讼程序，要求其公开道歉并承担相应的公益损害赔偿责任，以维护英烈的荣誉和尊严。

维护特定群体的法律权益，着重于孕期及产期权益的维护、反对就业歧视等方面，已开展针对妇女权益保障的公益诉讼案件共计3099起。致力于未成年人健康成长的保护，通过公益诉讼手段促使相关部门对电竞酒店、盲盒市场、剧本杀、密室逃脱等行业实施更完善的监管，已办理未成年人保护公益诉讼案件达3.7万起。同时，强化老年人、残疾人权益的保障工作，针对无障碍环境建设问题，已办理公益诉讼案件1.4万起。药品说明书的字体过于微小，且多数缺乏盲文版本，这对老年人和视障人士的用药安全构成了影响。检察机关依照法律规定，启动了公益诉讼程序，并向相关主管部门提出了检察建议，旨在推动将药品说明书更新为易于阅读的大字版、盲文版以及语音版等无障碍版本。此类案件为立法提供了实际参考，随后颁布的无障碍环境建设法律明确规定，药品的生产和销售企业必须提供语音、大字体、盲文、电子等无障碍格式的标签和说明书。

坚守法律监督职责，助力社会治理进步。检察机关作为国家法律监督的专门机构和确保国家法律统一正确执行的司法机关东莞万江律师，是推动国家治理体系和治理能力现代化进程中的关键力量。在公益诉讼领域，检察机关通过提前督促相关部门履行职责、依法提起相关诉讼等方式，充分发挥法律监督作用，推动政府依法行政和执法的规范性。在具体操作中，检察机关致力于督促相关行政机关依照法律规定，切实履行保护公共利益的职责，力求以更高的效率、更低的成本达到最佳的案件处理效果。检察机关向行政机关提出80.5万件检察建议，行政机关的整改回复率达到98.7%，显示出在保护公共利益方面的显著成效。对于那些未执行公告或检察建议、未履行公益保护责任的行政机关，检察机关向法院提起诉讼6.3万件，其中99.8%的案件获得了法院的支持。

鉴于其实践成果显著，检察机关的公益诉讼制度赢得了普遍的认可与拥护，并已成为检方与各界携手共同维护公共利益、推动社会治理的关键支柱。最高检携手36家执法机构等共同打造协同工作模式，27个省级党委政府发布支持公益诉讼的指导意见，30个省级人大常委会颁布强化公益诉讼的决议，合力以法治理念和法治手段攻克治理难题，促进制度优势向治理效能的转化。

实践结果证实，检察机关发起的公益诉讼，有助于改善司法权力的分配、健全行政诉讼体系，同时也有助于促进法治政府的构建。我国检察公益诉讼体系是新时代中国特色社会主义法治建设的关键成就，具有鲜明的个性与独特的风格，它不仅深深植根于中国土壤、符合中国实际情况、解决中国面临的问题，而且还为全球法治文明提供了公益保护的新范例和新模式。在诸多国际盛会，诸如世界自然保护大会、联合国生物多样性大会、上海合作组织成员国总检察长会议以及中国环境与发展国际合作委员会年会等场合，中国检察机关推行的公益诉讼制度受到了众多国际组织和司法界人士的热烈关注，并赢得了广泛的好评。

检察公益诉讼制度是国家领导人法治理念在公益保护领域的具体体现和创造性产物。该制度所取得的显著成果，得益于以国家领导人同志为核心的党中央的坚定领导，充分展现了国家领导人法治思想的真理性力量以及其实践中的巨大影响力。

十多年来，检察机关在推进公益诉讼的过程中，持续深化理解，积累丰富经验。公益诉讼制度显著体现了党中央的集中统一领导优势以及中国特色社会主义制度的优越性，彰显了在党的领导下，各部门和各方面协同工作的显著特征。这有利于更有效地汇聚公益保护的合力，构建一个协同高效的保护体系。务必始终聚焦核心、服务整体大局，精准确定切入与着力之处，充分利用法治手段捍卫国家利益与公众利益，进而更有效地发挥制度优势。检察公益诉讼制度所捍卫的公众利益，从根本上讲是人民的利益。务必坚持以人民为根本，将人民对美好生活的追求作为奋斗目标，不断推进能让人民感受到、体验到、受益于的检察服务。检察公益诉讼制度的不断进步与完善，正是法治环境下深化改革、在改革进程中加强法治建设的生动写照。我们必须坚守改革与法治的有机统一，运用法治的思考方法和手段来高效开展工作，确保检察公益诉讼制度在法治的轨道上得到持续优化。设立公益诉讼制度于检察机关，旨在充分展现其法律监督效能，推动政府依法治理、执法严谨，捍卫宪法和法律尊严，保障社会公平与正义，以及国家及公众利益。务必坚守法律监督的宪法地位，确保依法公正审理案件，切实承担起检察机关在公益诉讼中的法律监督责任。

站在新的起点，我们必须致力于推进和优化检察公益诉讼体系，同时，持续增强检察机关在公益诉讼领域的执行力和专业水准，具体应重点关注以下几个关键环节的工作。

加紧推进立法进程。推动检察公益诉讼领域的专项立法，有助于为全面解决公益保护相关的问题提供坚实的法律制度保障。检察机关将积极与全国人大常委会协作，深化对关键问题的研究，以促进共识的形成、智慧的汇聚和力量的集结，确保改革成效能够迅速转化为法律规范，并与各方共同努力，制定一部水准高超的检察公益诉讼法。

不断提升案件办理质量与效率。办理案件是检察机关履行公益诉讼职责的核心途径。最高人民检察院和省级人民检察院需率先垂范，直接处理具有示范和指导作用的重大案件。检察机关应不断努力，确保每一起案件都得到高质量的处理，完善适应公益诉讼特性的办案规范体系，并强化检察建议与提起诉讼的有机融合。深入分析评估检察公益诉讼案件办理的质量与效果，开展有目的的检查与评估，确保办案流程规范。严格执行司法责任制度，明确公益诉讼案件办理的权限，完善履职的保障措施和责任追究机制。主动促进公益保护领域的执法、司法以及社会各界的协作与支持，优化信息互通、线索移交、协同执行和社会支持等制度与机制，合力促进检察公益诉讼的优质发展。

持续提升团队的整体实力。鉴于检察公益诉讼在政治和业务层面均具有显著特点，对检察机关的履职能力提出了更高的标准。检察机关需将党的政治建设作为核心，始终以国家领导人的法治理念“十一个坚持”为准则，对工作进行严格对照和审视，不断加强政治觉悟、专业技能和职业道德的培养，并在检察公益诉讼工作中切实做到敢于监督、善于监督、勇于自我监督。深化业务培训与岗位锻炼，致力于打造检察公益诉讼领域的专业人才和优秀办案者。充分运用中国法学会检察学研究会公益诉讼检察专业委员会和研究基地的力量，加强理论探索。不断推进国家领导人法治理念的检察实施，努力开辟检察公益诉讼的新篇章，为全局服务、人民司法和法治责任作出更大贡献。

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