检察公益诉讼制度意义重大，法秩序统一性原理助力明晰其法律地位

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检察公益诉讼制度是国家领导人法治理念的重要体现和原创性成就，其重要性显而易见。目前，检察公益诉讼的立法工作正在不断向前推进，然而，关于检察机关在公益诉讼中的法律地位这一关键问题，学术界和司法领域仍存在不少模糊不清的看法。法秩序统一性原则指出，由宪法、民法、刑法、行政法等多个法律分支构成的法秩序，应当形成一个协调一致的统一体，其内部不应出现任何冲突或矛盾。这一原则为法制统一和法律适用的统一奠定了理论基础，并为我们准确理解检察机关在公益诉讼中应承担的法律监督职责提供了理论支持。

我国检察机关各项检察职能统一于法律监督的宪法定位之中

宪法规范不仅是法秩序中其他规范的最高效力标准，同时也是这些规范价值观念的根本依据。根据法秩序统一性原则，国家现行法律所构建的制度框架和体系，在宪法指导下，必须以公平、正义、人权等法律价值为核心思想，各部门法规范既要独立成章，又要相互协调。

宪法将法律监督的职责赋予了我国的检察机关，这一职能定位是我国检察制度与其他国家检察制度显著区别的显著标志。尽管1954年的宪法并未直接明文规定我国检察机关是国家法律监督机关的身份，但通过具体条文的解读，其作为法律监督机关的性质已相当清晰。1979年6月26日，彭真在第五届全国人民代表大会第二次会议上对《关于七个法律草案的说明》进行了阐述，他明确表示，检察院应当被认定为国家的法律监督机构。在十月革命之后，列宁曾坚定地认为，检察机关的职责在于保障国家法制的整体一致性。我国检察院的组织法在借鉴列宁的理论基础上，结合我国实际情况，作出了……”经过一番立法审议，1979年，《人民检察院组织法》的第1条明确指出：“中华人民共和国人民检察院系国家之法律监督机构。”

在1982年宪法的制定阶段，尽管对于检察机关在宪法中的具体角色存在过一些争议，然而，经过党中央的最终决策，全国人大审议通过的宪法第129条明确指出：“中华人民共和国人民检察院作为国家的法律监督机构”，从而在国家的最高法律文件中正式确立了检察机关的性质和其应有的地位。宪法对“人民检察院”的界定表明，这一机构不仅是宪法所规定的国家机关，更是承担着特定法律监督职责的专门机关，同时也是依据宪法授权，独立执行检察职能的机关。

宪法作为我国的基石法律，其重要性不言而喻。坚守检察机关在宪法中的定位，不仅是构建中国特色社会主义检察制度法律及政治根基的必要条件，更是推进社会主义法治国家建设的必然要求。2018年10月26日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，修订后的人民检察院组织法得以通过。该法在坚守检察机关法律监督的宪法定位的前提下，对法律监督的内涵进行了深化与拓展。同时，明确指出人民检察院应通过行使检察职能，追究犯罪行为，保障国家安全与社会秩序，以及个人和组织合法权益，同时维护国家利益与公共利益，确保法律得到正确执行，促进社会公平正义，维护国家法制的统一、尊严及权威，进而保障中国特色社会主义事业的稳步推进。此次修订明确在检察机关的基本职能范围内，对人民检察院“根据法律规定启动公益诉讼”进行了规定，并赋予了检察机关开展公益诉讼的检察职能。依据法律秩序的统一性原则，法律监督作为一个完整的体系，需要在宪法及组织法层面精准理解法律监督运作的规律和特点，对具体的检察监督制度进行优化，确保法律监督内涵的完整性不受破坏。最高人民检察院的应勇检察长强调，“所有检察工作，包括所谓的‘四大检察’职责，其本质都是围绕法律监督和宪法的定位来展开的。”在遵循法秩序统一性原则的基础上，每一个检察职权的执行都应充分展现出宪法所赋予的法律监督特性，公益诉讼检察同样不能例外。

检察机关对诉讼活动实行法律监督是我国各类诉讼法的共通原则

目前观察，我国宪法对“法律监督机关”的职能界定，主要依赖于组织法和诉讼法对检察权的加强和明确化，其重点在于确立检察机关作为宪法体系内全面监督诉讼过程的专门机构。检察机关对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼进行法律监督，这不仅是对宪法中规定的检察机关法律监督职责的细化，同时也是对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼基本准则的深化，更是检察机关法律监督体系中的一个关键环节，从而为检察机关执行诉讼法律监督任务提供了清晰而明确的法律支撑。

首先，涉及行政诉讼的法律监督领域。在1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议正式通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。该法明确指出，人民检察院对行政诉讼拥有法律监督的权力。这一规定不仅自法律诞生之初便确立了法律监督的基本原则，而且还是在三大诉讼法正式颁布之际，最早作出此类规定的法律文件。在2014年11月1日行政诉讼法首次修订之际，对检察机关的法律监督功能进行了强化，监督手段在原有的抗诉基础上，引入了再审检察建议和检察建议等新方式，同时监督领域也从对行政生效裁判结果的监督，拓宽至对行政审判人员违法行为以及执行活动的监督。

二是关于刑事诉讼的法律监督。在1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》的制定过程中，并未将检察机关对刑事诉讼实施法律监督的相关内容纳入基本原则之中。然而，到了1996年，当刑事诉讼法首次进行修正时，基本原则部分新增了“人民检察院依法对刑事诉讼进行法律监督”的规定。不仅如此，在2012年的第二次修订以及2018年的第三次修订中，刑事诉讼法对检察机关在刑事诉讼中的法律监督职责、监督方法和手段等方面进行了大幅度的扩充与提升。

第三，涉及民事诉讼的法律监督。尽管1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》中明确指出“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动进行法律监督”，然而，该法仅将法律监督的领域限定于“民事审判活动”。到了1991年，《中华人民共和国民事诉讼法》正式实施，依旧保留了这一存在局限性的条款。自2012年《中华人民共和国民事诉讼法》进行第二次修订以来，其基本原则部分对检察机关的法律监督职责进行了调整，将监督范围从“民事审判活动”扩大至“民事诉讼”，并明确指出“人民检察院对民事诉讼享有法律监督权”。至此，我国三大诉讼法均已明确规定，检察机关应对各类诉讼活动进行法律监督；此举在诉讼法律体系上确保了与宪法中对检察机关法律监督职责定位的统一性。

刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法构成了我国的基本法律体系，其中，三大诉讼法已将检察机关对诉讼活动的法律监督确立为基本准则，确保了监督的完整性、统一性和协调性。在此背景下，检察公益诉讼的立法工作显得尤为迫切，必须在基本原则中明确指出：“人民检察院拥有对公益诉讼进行法律监督的权力。”

检察公益诉讼制度的设计初衷在于加强和完善法律监督

检察公益诉讼体系，系由党中央及国家高层领导亲自作出决策、亲自进行部署、亲自推动实施的一项重要改革措施，其本质属性鲜明地体现了法律监督的特点。2014年10月，党的十八届四中全会召开，国家领导人就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进行了解释。他明确指出，设立检察机关提起公益诉讼制度的初衷在于，针对那些行政机关违法行使职权或未履行职责，导致国家和社会公共利益遭受损害或存在损害风险的案件，例如国有资产的保护、国有土地使用权的转让、生态环境和资源的保护等。因为这些案件与公民、法人和其他社会组织没有直接的权益关联，他们既不能也无法提起公益诉讼。这导致违法行为缺乏有效的司法监督，不利于依法行政和严格执法，也不利于对公共利益的保护。为解决“公地悲剧”这一难题，赋予检察机关在行政机关违法行为发生时及时提出建议、督促其改正，甚至提起公益诉讼的权力，构建公益保护的“中国模式”，这不仅能优化司法职权的配置、完善行政诉讼体系，而且对推动法治政府的建设也大有裨益。

2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。该决定明确强调，试点工作需坚定不移地贯彻党的领导原则、人民民主专政以及法治国家的理念，确保这三者的有机结合。同时，要充分发挥法律监督和司法审判的职能，推动依法行政和严格执法，保障宪法和法律的尊严，维护社会公平正义，以及国家利益与公众利益。试点推进需谨慎规范，严格依照诉讼规则的基本要求。在启动公益诉讼之前，检察机关需依照法律规定，推动行政部门改正不当行政举措、执行法定义务，亦或推动、协助符合法律规定的机构及关联组织发起公益诉讼。2017年6月22日，在十二届全国人大常委会第二十八次会议上，最高人民检察院对《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》及《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》进行了阐述。该院强调，检察机关启动公益诉讼机制，有助于强化法律监督功能，并进一步完善国家利益及社会公共利益的保护法律体系。之后，在全国人大常委会于6月27日通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中，对检察机关在公益诉讼活动中实施法律监督的范围、以及监督所采用的基本方式和程序，都作出了详尽而明确的规范。

观察可知，检察公益诉讼制度的设立初衷与立法宗旨，核心在于借助检察机关的法律监督职责，推动政府依法行政，强化执法力度，助力国家治理与社会治理的进步，进而达成维护国家及社会公共利益的宗旨。依据法秩序统一性原则，法秩序的统一性亦需在价值层面上达成一致。检察机关在公益诉讼领域的角色定位，不仅需在法律体系层面与宪法规定及刑法、民法、行政法等相关法律保持协调，而且其价值追求应与党中央对该制度设立的根本意图以及全国人大常委会制定相关法律的目标相吻合。当然，经过两年的试点，2017年修订的“两法”并未对检察公益诉讼制度制定出更为明确和可执行的条款。随后，“两高”的相关司法解释提出了“公益诉讼起诉人”的构想。因此，一些学者提出，检察机关在公益诉讼中同时扮演着法律监督者和公益代表的双重角色。检察机关仅仅是维护国家利益及社会公共福祉的众多关键力量之一，而非独此一家。它与政府机关及特定社会组织在代表公益方面的角色不同，检察机关在公益诉讼中扮演的代表性角色，实则是对其法律监督职责在公益诉讼领域的扩展与体现。因此，检察机关在公益诉讼中的代表公益职能，应当与法律监督者的宪法定位相一致。

检察公益诉讼实践运行具有鲜明的法律监督特征

历经十余年的司法实践与探索，我国检察公益诉讼制度已取得显著成果，塑造了具有鲜明中国特色的公益司法保护体系。这一体系不仅孕育了独特的监督特点，而且与检察机关的法律监督职责紧密结合。具体而言，检察公益诉讼的主体展现出鲜明的监督特性。在司法实践中，当检察机关担任公益诉讼的提起者角色时，它们并非在法律层面上构成利益相关者，而是依照宪法确立的国家法律监督机构。检察机关代表国家提起诉讼、参与诉讼过程，并依据法律规定，拥有调查核实、审查案件事实、提出检察建议等权限。这些特点与一般民事主体发起的公益诉讼在诉讼主体资格、审判程序、审查标准和判决方式等方面有着明显的区别。检察机关在针对政府机构发起行政公益诉讼或对违规的民事主体提起民事公益诉讼时，均是在执行法律监督职能，这一行为的核心宗旨是为了维护国家及社会的公共利益，并展现出明显的客观诉讼属性。此外，检察公益诉讼在审判前的程序中，也显现出显著的监督特点。通过不断的实践与探索，将“审前程序”与“审判程序”有效融合，构建出了具有中国特色的检察公益诉讼模式。在这一过程中，通过立案、调查核实、磋商听证以及检察建议等一系列审前工作，促使行政机关依法履行职责，主动纠错。只要公益保护的目标得以达成，检察机关即可依法终止案件，无需再进入审判阶段。在过去的十余年间，检察机关通过发出检察建议，促使行政机关执行职责的案件累计超过80.5万起，而行政机关对于这些建议的回复整改比例高达98.7%。这表明，审前程序实际上已成为检察机关关键的办案手段，它不仅具备独立的法律监督作用，而且拥有其独特的程序意义。此外，即便在审判程序中，检察机关的检察活动依旧保持着明显的监督特征。对于审前程序未能妥善处理的公益保护相关事宜，检察机关通过提起诉讼的手段，促使审判程序得以启动。借助司法裁判的认可和执行力度，检察机关旨在通过法律监督机制，更有效地维护国家利益及社会公共利益。在过去十余年间，针对那些在公告或检察建议发出后仍未履行公益保护职责的情况，检察机关已向法院提起诉讼共计6.3万起，其中99.8%的案件获得了裁判的支持。检察机关在提起公益诉讼之后所进行的各项检察工作，不仅是对审前程序法律监督的拓展与深入，同时也标志着检察机关在公益保护领域的法律监督体系得到了进一步的进步与优化。

观察发现，在检察公益诉讼的具体操作中，针对审理流程、上诉程序的启动以及起诉时限等具体环节，各方存在一定的观点差异。究其根本原因，主要是由于检察机关在公益诉讼领域的角色定位不够明确。依照现行的规定，检察机关在启动公益诉讼的二审程序时，必须以“公益诉讼起诉人”的资格来提起“上诉”，不得以“法律监督机关”的角色来进行“抗诉”。这种做法使得检察机关在公益诉讼领域的职责界定变得模糊不清，甚至出现了在某些刑事附带民事公益诉讼案件里，同一检察机关对同一法院作出的判决，以两种不同的身份出现，既发起“抗诉”又提出“上诉”的现象。依据法秩序统一性原则，检察机关自审判程序启动后，其检察行为均以“诉讼”方式执行法律监督任务，这被称为“国家诉讼”和“法律监督诉讼”，是检察机关法律监督职能在诉讼过程中的具体展现。鉴于此，检察机关在公益诉讼中的法律角色必须与在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中的角色保持一致性和协调性。

结语

依据法秩序的统一性原则，检察机关在处理各种诉讼案件时的角色定位，必须以法律效力的统一性为支撑，以价值观念的统一性为根本，并最终在宪法的框架内实现协调一致。这决定了检察公益诉讼的专门立法必须坚守检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位，围绕如何充分施展法律监督职能来构建检察机关在公益诉讼中的职权配置、职责履行等相关制度，进而促使检察机关更有效地执行保护国家利益和社会公共利益的职责，确保法律的准确实施，维护社会的公平正义，以及维护国家法制的统一、尊严和权威。

（作者为湖北省人民检察院党组副书记、常务副检察长 金鑫）

（检察日报）

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