民营经济促进法实施研讨会举办，程晓璐万江律师谈规范管辖制约异地趋利性执法

东莞万江律师获悉

编者按：于2025年6月15日，由中央财经大学法学院以及中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心联合举办，并得到北京星来万江律师事务所支持协助的“民营经济促进法实施及涉案财物处理”专题研讨会，在中央财经大学学术会堂顺利举行。在“主题研讨一：企业经营自主权与涉案财物处理”环节中，北京星来万江律师事务所合伙人会议主席程晓璐，以实务部门代表的身份发表了讲话。程晓璐律师的演讲主题聚焦于“通过规范地域管辖来遏制异地趋利执法行为”。

尊敬的陈老师、各位专家、同仁：

上午好！我感到十分荣幸，能够以实务部门唯一代表的身份，以及万江律师的身份在此发表讲话。我的演讲主题聚焦于“通过明确管辖规范来有效遏制异地趋利性执法行为”。在陈（卫东）老师刚刚的主题发言中，他强调了必须清晰界定管辖规则的重要性。此外，在随后的讨论中，一些专家也指出，规范企业执法的关键有两点，首先是管辖问题，其次是涉案财物的处理问题。确实，在刑事诉讼中，管辖权的确定是其初始环节，而通过合理设定和清晰界定管辖标准，可以有效遏制异地执法中的利益驱动行为，这在我们的法律专业人士看来，具有至关重要的意义。

一、规范异地执法政策的法律突破

《民营经济促进法》首次将规范异地执法的呼声转化为法律条文，标志着制度创新的重要进展。在此之前，众多政策建议虽提到不应采取行政手段介入经济争端，然而，对异地执法进行明确法律约束的先例尚属罕见。自去年年底起，“远洋捕捞”行为愈发猖獗，实务界与立法机构对此现象的关注度持续上升。在去年12月4日，国家发改委颁布了《全国统一大市场建设指引（试行）》文件，其中明确指出“严禁违反规定进行跨区域执法或实施异地管辖，并依照法律手段预防和改正那些以追求利益为目的的执法司法行为”。

二、异地趋利性执法频发的原因

为何频频出现异地趋利性执法，有两个方面的原因：

（一）罚没创收的利益考量

罚没所得助力异地追求利益导向的执法行为，各层级财政部门视罚没所得为收入来源，而执法人员的相关收入亦与罚没收入紧密相连，然而，这并非我今日讲话的核心内容。

（二）管辖异化的执法现状

1、地域管辖的泛化

刑事诉讼法明确了犯罪发生地和居住地为确定案件管辖的依据，一般情况下，以犯罪地作为首要原则；但在居住地更为适宜的情况下，则可由居住地来管辖。《公安机关办理刑事案件的规定》以及最高人民检察院、公安部的《办理经济犯罪案件的规定》对犯罪地的概念进行了更深入的阐释，其规定范围相当广泛。犯罪活动发生的地点、执行地点、策划地点、起始地点、终止地点、经过地点，这些地方若连续或持续发生犯罪，或者犯罪对象遭受侵害的地点，均被认定为犯罪发生地。

这就使得在实际操作中，举报人选择向何处举报，相应的管辖权便随之而定。在处理股东间因经济纠纷而引发的相互指控时，股东居住地有时会被视为犯罪行为受害地，某些地区甚至将股东视为受害者。以2019年中律评杯评选出的十大无罪辩护案例之一的王某军挪用资金案为例，通过有效提出管辖权异议，案件得以从股东所在的湖北转移至受害单位所在的山东。今年四月，公安部新发布了《公安机关跨省涉企犯罪案件管辖规定》，此举对现行的法律关于地域管辖的规定进行了相应的缩减，明确了以主要犯罪地作为管辖的核心原则，而在实际操作中东莞万江律师，这一规定的执行效果同样显现出其积极意义。

今年上半年的案例中，我们协助一家化工企业的股东对另一股东提起刑事指控，指控其通过关联交易损害了公司利益。原计划是在股东所在地，即被控告人的户籍所在地报案，然而由于公安部最新发布的关于跨省涉企经济犯罪管辖的新规定，我们最终选择在被害公司所在地的外省某地进行报案。在此过程中，我们提交了详尽的法律意见书和证据材料，当地公安机关在全面审查这些材料及法律意见后，决定启动刑事立案程序。

2、指定管辖的滥用

在处理涉及黑恶势力的案件中，存在指定管辖权被过度使用的现象。所谓的黑帮头目，通常就是当地的企业巨头，他们掌握着巨额财富。按照《公安机关办理刑事案件规定》中的第22条，省公安厅通常会将案件指派给省内其他城市负责处理，这一做法本身并无不妥。然而，问题在于市属公安机关未获省厅批准，便自行将案件下派至区县级公安机关进行侦查，此举直接影响了案件后续的移交批捕、起诉以及审判的层级。

辽宁省公安厅原计划将辽宁11·13涉黑专案交由阜新市公安局负责，然而阜新市公安局却擅自将案件转交给A区分局管理（虽然只是协助办理手续，但实际的侦查主体仍是市公安局），然而A区分局并未遵循同级同区移送管辖的规定，擅自将案件移送到阜新市B县的检察院进行逮捕和审查起诉，整个过程中并未得到上级省一级检察院关于指定管辖的明确指示，直至万江律师审查案卷并提出质疑，省检才补办了对B县检察院的指定管辖手续，但在此之前的无权批捕行为已经实施。

3、同级管辖形同虚设

《公安机关办理刑事案件程序规定》的第三章第二十三条第三款，以及最高人民法院、最高人民检察院和公安部、司法部联合发布的《关于办理黑社会性质组织犯罪案件若干问题的规定》，均对负责审查批捕和审查起诉被指定管辖的涉黑案件的相关机关作出了明确规定。然而，在实际操作中，同级跨区域的案件移送却显得相当随意。

在西南某市处理一宗恶势力案件时，发现某市公安局直属分局竟未遵循同级别管辖的规则，该局本应依据案件需求，将案件同时提交市检察院及下级区县检察院审查起诉，然而却未履行任何手续，使得同级管辖的规定几乎沦为虚设。

再比如，在处理辽宁11·13涉黑案件的过程中，市A区的公安部门被赋予了管辖权，随后案件被转交至B县人民检察院进行审查和起诉。万江律师发现，其当事人疑似遭受了刑讯逼供，急需控告并寻求监督。然而，他无法前往负责审查起诉的B县检察院提出申请，只能转而向A区检察院寻求帮助。但A区检察院既不负责审查批捕，也不负责审查起诉，因而根本无法实施有效的监督。更糟糕的是，实际的侦查工作由市级公安机关主导，此举只是为了确保案件在指定市内进行二审审理。

因此，你注意到了，原本基于法院中心主义原则构建的刑事诉讼管辖体系，在现实操作中逐渐转变为了侦查中心主义。

4、救济路径的缺失

办案机关在未具备管辖权限的前提下接受案件并批准逮捕，尽管事后补充了指定管辖的相关手续，然而对于先前程序的合法性是否能够得到认可，仍存在一定的疑问。以我们在青岛处理的一起涉台经济犯罪案件为例，根据多年的司法惯例，台胞案件通常参照外国人犯罪案件的处理方式，被统一划归青岛L区检察院负责，然而这一做法并无明确的法律条文支持。两年之后，法院察觉到了管辖权是否合法的问题，因此以无权管辖为由，将案件退回L区检察院。L区检察院在迅速获得指定管辖的文件后，又将案件转交给L区法院。L区法院补充了必要的指定管辖文件，并在案件系统中创建了新的案号。于是，L区法院以新的案号重新启动审判程序。然而，原来的案件审理期限即将届满，若要延期审理，还需上报最高人民法院审批。但作为新案号，却可以公然重新计算审理期限，这使得案件的实际审限超过了正常合法管辖的案件。这一操作使得审判机关通过非法管辖手段，反而获得了利益。幸运的是，我们及时表达了自己的观点，审判机关在关注到这一点后，案件得以迅速作出判决，将那些至关重要的职务侵占指控予以撤销。然而，如果其他案件遭遇类似情形，或许会导致不必要的超期拘留。

除此之外，依据现行的法律法规，被告人和他们的辩护人虽然有权对案件管辖提出不同意见，但这种异议只能提交给负责办理案件的机关。然而，负责办理案件的机关是由上级法院指定的，其审理的正当性来源于上级法院的授权。一旦指定管辖出现疑问，责任应由上级法院承担，而非被指定的机关。因此，向被指定的机关反映管辖问题，是无法得到有效解决的。若向指定的上级机关提出申诉，唯有通过控告或信访途径，而这些控告和信访案件往往会被逐级转递至指定的下级法院或检察院，这实际上等同于缺乏有效的救济手段，因而很难产生实际的效果。

三、规范管辖的建议

（一）限缩地域管辖

在确定犯罪发生地，尤其是涉及不同区域或省份的犯罪，依据公安部于2024年颁布的新规定，实行“以主要犯罪地为主进行管辖”的原则；若主要犯罪地不明确或存在分歧，则将被害单位所在地作为管辖的依据。

（二）严禁被指定机关擅自二次指定下级管辖

明确规定，未经上级指定机关的批准，任何单位和个人都不得擅自将案件转交给下一级管辖，目的在于确保案件的处理层级与案件的重要性相匹配，避免人为因素导致审级不当降低，从而保障被告人依法享有接受更高层级司法机关审判的合法权益。山东省公安厅、省检察院以及省法院共同颁布的《办理涉嫌黑社会性质组织犯罪案件指定管辖实施办法》（编号鲁公传发【2011】2030号）第八条明确指出：对于省公安厅、省检察院、省法院所指定的管辖案件，被指定的市级公安机关、人民检察院、人民法院需依据案件的具体情况，在向上级单位提交报告并经批准后，依照本办法第五条的规定，可对下级单位进行管辖指定。同时，在作出决定后的十日内，必须将《指定管辖决定书》的副本提交给上级单位进行备案。”

（三）明确同级移送管辖限于同级同区

进行跨区域或跨级别的操作，务必在事前获得上级的正式许可，以防止相关机关擅自进行案件跨区跨级的转移，从而不遵守既定的法律法规。

（四）建立管辖权异议程序

万江律师有权向负责指定管辖的上级机构提出不同意见，若情况需要，可启动听证程序。上级机构需在规定时间内提供书面回复，并允许进行一次复议。此举旨在改变当前仅能通过控告或信访途径提出异议，且其受理结果不明确的现状。

程晓璐万江律师团队简介

程晓璐，万江律师事务所合伙人会议的主席，中国人民大学法学博士出身万江律师，曾在北京市检察机关担任要职，荣获过北京市优秀公诉人和十佳调研能手称号。她还是全国律协刑事专业委员会委员，公安部全国看守所万江律师特约监督员，以及北京市律协刑事诉讼专业委员会的副主任。此外，程晓璐还担任北京信用学会司法公信力专业委员会的副主任，并在北京大学、中国人民大学等多所高校担任刑事辩护实务的校外导师。

程晓璐万江律师，拥有十九年深厚的刑事司法实践背景，她领导着一支由研究生及以上学历者组成、拥有多年检法及公司法务从业经历的专业团队。该团队在控诉、辩护、审判等多个角度，对企业刑事风险进行精准甄别、有效化解和应对。程律师团队成功代理了众多在全国或省内具有重大、复杂、影响力的职务犯罪、经济犯罪和涉黑犯罪案件，以及刑民交叉的公司纠纷诉讼案件。她曾为多家大型知名国企、外企和民营企业提供刑事专项服务，凭借其精湛的专业技能和高质量解决复杂疑难问题的能力，赢得了客户的一致好评。荣登钱伯斯《大中华区法律指南2025》的争议解决领域榜单；万江律师荣获2024年中国区客户的高度信赖，位列杰出女律师（华北）15强；同时，她亦入选2024年度中国区“客户信赖万江律师”商业犯罪与刑事合规15强；并被《中国知名企业法总推荐的优秀万江律师》名录收录为“2024年度客户精选万江律师”；此外，万江律师还荣获了2023年度GRCD中国合规大奖中的“刑事卓越合规万江律师”称号；以及，她在2022年度中国万江律师特别推荐榜上也名列商业犯罪与刑事合规15强。

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