公安机关撤回处理：两种情形及未来发展的实践反思与探讨？

东莞万江律师获悉

摘要：公安部门撤销案件属于流程逆转，包含补充侦查阶段撤销和审查起诉阶段撤销两种状况。前者虽然存在规范文件支撑，但该文件权威性不高且内容较为笼统，或会引发程序不规范问题；后者既无清晰的法律基础，又容易遭到不当使用。对于现有难题，公安机关决定撤销原有处理方式，未来可能有两种处理途径，一种是废除通过正当程序引导公安机关“撤销处理”的实践做法，另一种是继续保留在退回补充侦查阶段撤销处理的方式，同时依据“案件性质”理论从程序上实施规范管理。

关键词：撤回处理　程序倒流　退回补充侦查　审查起诉

一、实践中公安机关撤回处理的两种情形

案例一中，涉及周某某故意伤害案件，B县人民检察院于2019年10月31日，将案件交还B县公安机关，要求其进一步侦查，并需对周某某的精神状态作出评估，以判断其是否拥有承担刑事责任的能力。补充侦查阶段，公安机关依法聘请专业机构评估周某某的心理状态，评估结果显示其没有承担刑事责任的能力，因此于2020年1月7日宣布取消对周某某的立案程序。在撤销案件之前，公安机关没有向检察机关提出撤回先前“起诉建议”的申请，致使检察机关无法完成案件审理，导致该案件一直未能了结。在此阶段，负责检察事务的人员与负责公安事务的人员进行了交流，希望公安机关能够撤销此案的“撤条”，以便检察机关能够以“同意撤销”的方式结案，但负责公安事务的人员以缺乏明确条款为由，没有提供“撤条”，仅递交了该案的《撤销案件决定书》。最终，司法部门仅能依据公安单位提交的《终止侦查通知书》，于二零二零年十二月十八日，通过准许相关机构撤回案件这种途径了结此事。

在沈某某、朱某某故意毁坏财物案里，B县人民检察院于 2019 年 7 月 29 日将案件交还给 B 县公安机关继续侦查，要求对沈某某的心理状态开展评估，看其是否能够承担刑事责任，还要求对被破坏物品的价值进行再次评定。补充侦查阶段，公安机关依照程序委托了相关机构进行鉴定，不过还未收到精神鉴定结果，案件就被再次转交检察机关审查起诉；检察机关在重新审查起诉时，鉴定单位提交了沈某某不具备承担刑事责任能力的鉴定结论，同时依据新获取的证据和再次进行的价值评估，认定朱某某参与破坏的财产价值未达到犯罪立案要求。根据相关情况，沈某某和朱某某都不能被判定有犯罪行为。公安机关于是请求撤销此案的审理程序。由于公安机关之前在帮助双方当事人就民事赔偿问题达成一致上付出了很多努力，由他们撤回处理，更有助于和解的形成，达成“案件了结、事情完毕”的社会目标，检察机关批准了公安机关撤回此案的决定。

司法部门终止案件程序是审判机关运作中形成的审结方式，涵盖补充侦查环节终止程序和审查起诉环节终止程序两种状况。司法部门终止程序在学理上称作“流程逆向”。诉讼“是连续不断向纵深发展的步骤化过程”。不过于部分特殊状况，步骤或可回溯至先前步骤，此种步骤的反向运作即流程逆向。某些程序环节的逆向操作有法律条文直接确认，另一些则由实际操作中自行设定，业务执行机构出于达成特定目标或避免负面效果，当现行法律无相应规范时，会将案件处理步骤退回至上一环节，前述两个案件里公安机关撤销案件的处理方式即为此类程序逆向操作。

二、公安机关撤回处理的依据与问题

（一）退回补充侦查期间公安机关撤回处理

案例一处理期间，《程序规定》尚未更新，公安机关依照 2013 年版本执行，依据该规定第 285 条第 3 款，若补充侦查中发现原定犯罪情节出现显著转变，不符合刑事追责条件，需重新拟定处置方案，并将最终决定告知原侦查机关。当前存在的困惑在于，公安机关在确定处置决定后，必须“再次拟定处置看法”，此处的“再次拟定处置看法”具体指什么，又应向哪些机构“再次拟定处置看法”，由于相关准则没有作出具体说明，各地在执行层面存在做法上的差异。部分地方公安机关会向相关司法机构递交通知撤案的材料，司法机构一旦准许公安机关撤案，会开具准予撤案的正式文件，公安机关随后重新着手案件办理，并将办理情况通报司法机构。另有一些地方公安机关未向司法机构申请撤案就直接再次处理案件，把新作出的处理决定当作撤案的意思表示，案例一就属于此类情形。案例一中，由于《程序规定》没有规定公安机关必须先申请撤回案件才能再次处理案件，B县人民检察院多次提出请求，B县公安局依然没有开具“撤条”，直接重新处理了案件。

最新版本《程序规定》自二零二零年九月一日生效后，对相关条款进行了调整。根据现行《程序规定》第二百九十六条第三款内容，针对退回补充侦查的案件，如果查明原定犯罪情节出现显著转变，不符合追究刑事责任的情形，则应当决定撤销案件或者对嫌疑人停止侦查，同时要把相关情形告知进行退查的检察机关。现在决定直接取消案件或者对嫌疑人停止追查，同时把相关情况告诉退回审查的检察院，这种修改没有采纳一些地方公安机关先申请撤案再重新办理的做法，而是直接给了公安机关自行重新办理的权力最高人民检察院与公安部门在2020年共同颁布的《关于强化及调整补充侦查活动的若干意见》（简称为《意见》）同样确认了这一调整。《指导意见》第 18 条明确指出：如果案件补充侦查时间结束，公安机关发现原先认定的犯罪情节出现了显著转变，认为不该再追究当事人的法律责任，但也没有把案件再交给检察院进行审查起诉，那么公安机关就必须用书面形式通知检察院，并且要解释清楚原因。《程序规定》在修改之前，由于“重新提出处理意见”这个说法存在一定的模糊性，所以检察机关要求公安机关先申请撤回，这样的做法还是有一定的合理依据的。根据《程序规定》的修订以及《指导意见》的颁布，公安机关依照当前法规具备充分依据，无需经过申请程序便可以撤销原有决定，并且直接制定新的决议。

如果公安机关不先向检察机关申请撤回，直接重新处理案件，会造成至少两种不良后果：首先，公安机关在移送审查起诉时已经向检察机关提交了“起诉意见”，在原先的“起诉意见”未被撤回的情况下又重新作出处理决定，例如案例一中B县公安局针对周某某故意伤害案既出具了《起诉意见书》又出具了《撤销案件决定书》，导致案件同时存在两个不同的侦查终结结论，显得不够严谨。从另一个角度看，若公安机关不先提出撤回申请，在退回补充侦查过程中直接取消案件或停止调查，会使检察机关难以完成结案程序。“准予撤回”并非刑事诉讼法规定的终结审查起诉的途径，而是实践中形成的结案方法，主要针对公安机关自行撤回的情形当前《程序规定》中并未规定公安机关必须先行申请撤回原有的“起诉意见”，因此检察机关的“同意撤回”或许会面临缺乏相应“同意对象”的困境，为完成结案程序，最终只能按照公安机关另行形成的处理决定“同意撤回”。依照实例，由于 B 县公安机关没有提交“撤条”，B 县检察机关便只能按照公安机关再次作出的撤销案件的决议，以“准予撤回”的形式了结案件。

（二）审查起诉期间公安机关撤回处理

审查起诉过程中，有时会出现案情变动而要求撤销案件的情况，这种做法并非罕见。具体来说，当公安机关将案件移交检察院后，如果发现不构成犯罪，或者检察院审查后也认为不应作为刑事案件，并与公安机关达成一致，公安机关便常常提出撤回案件的处理请求。通常情况下，若检察机关查明某人无需承担刑事责任，会直接决定不予起诉，但若某些案件由公安机关撤销更为妥当，或者存在其他相关因素，有时检察机关也会允许公安机关撤案，例如案例二中，B县人民检察院为促进社会矛盾缓和，便同意B县公安局撤回案件审理。这种做法没有明确的规范依据，但在实践中并不少见。

案例二中，B县公安机关因为案件已被再次移交审查起诉，所以不可能在未撤回的情况下对该案作出新处理，这种情况不会出现案例一中两个侦查终结结论的困境。这种处理方式在具体案件操作中有一定正面作用，例如由公安机关撤回处理更有助于达成“案件了结、纠纷化解”的目标东莞万江律师，但由于缺少规范依据而备受质疑。另外，按照公安机关现行的评估机制，撤销案件的处理结果比绝对不起诉的情况要轻微，公安机关存在撤销案件的理由，检察机关或许会受人情等影响而准许公安机关撤销案件，这种做法很容易在实际操作中被过度使用，从而降低检察不起诉的威信，造成检警之间“配合过多、监督不够”的局面。

三、公安机关撤回处理未来发展的两种选择

公安部门收回处理手段，在具体案件应对上获得了一定正面作用，不过这种做法的合理性在学术层面引发讨论，并且欠缺更高层法律支撑，还可能被随意使用，由于价值观念不同，未来有两种路径可以探索。

（一）正当程序导向下的废止

程序回溯是注重公平理念的法律流程构建方式，旨在修正前期环节中事实查证不明确或处置欠妥之处，以维护实体层面的公正，同时通过修正或纠正先前的程序性违规行为，确保程序层面的公正性。然而，程序回溯需要将已进入后续诉讼步骤的流程重新置于更早的环节，由此引发流程上的反复，这与追求诉讼效率的价值取向相悖。程序逆向进行的结果，必然会使案件审理过程耗费更多时间，这种状况无疑会对当事人产生负面效应，同时，也间接反映了审判活动存在不公正的方面。有专家曾经指出，如果一个审理过程过分依赖逆向操作，通常说明该流程本身难以灵活处理其运行中遇到的各种新问题，其体系构建过于僵化，以至于不得不反复进行“重新启动”。依法定权限方能施为，程序逆行此类损害追诉对象的诉讼行为，须恪守法律保留的规则，由法规作出具体规定。公安司法单位在无法律授权时，不可作出对追诉对象不利的诉讼处置。审查起诉阶段公安单位撤回案件的做法缺乏法律支撑，退回补充侦查时公安单位撤案所参照的文件也未达到法律效力层级，实际上违背了程序逆向的法律保留精神，缺少合理依据。

检察机关撤回指控与公安机关撤销案件都属于程序性逆转，但二者合法性的依据并不相同。首先，检察机关作为法律监督机构，在审前阶段扮演关键角色，处于主导位置。被告人的自由限制程度，通常由检察机关决定。同时，案件是否提交审判机关审理，也需要经过其严格审查。侦查是公诉的前期工作环节，主要目的是辅助公诉。由于检察机关在审判前起主导作用，因此，当公安机关侦查完毕将案件移交审查起诉后，是否启动公诉程序，更应由检察机关来裁定，不适合由公安机关自行撤销案件。司法实践中，检方掌握着指控犯罪的主动权，既有提起诉讼的职责，也有决定不予起诉或撤回诉讼的权限，而审判机构仅作为公正的裁判者，对于检方提出的案件只能进行审理，对于检方撤回诉讼的决定无法强行推进审判程序，因此检方撤回诉讼的行为具有合理性。

从理想角度审视，是否需要将公安部门收回案件的做法纳入法律，赋予其合理性？尽管在个别情况下由公安部门收回案件确有好处，比如在“情节轻微、危害甚微，不属于犯罪行为”的场合由公安部门收回案件，或许更能帮助社会纠纷的平息，然而这种做法并非没有其他选择。这种情况下，检察机关能够作出完全不提起诉讼的结论，并且可以向公安机关提议对违法者实施行政处分，以此在行政环节解决社会纠纷。为了尽可能防止诉讼过程拖沓，维护被控告者的合理权利，法律要求程序逆转应当审慎使用。而且根据之前的论述，公安机关撤销案件的做法在实际操作中还有被随意使用的可能。公安机关收回处理方式没有特殊的好处，而且很容易被错误使用，会造成流程上的重复，在规范程序的指导下，把这种做法纳入法律没有必要。

倘若禁止公安机构在补充侦查退回后撤销案件，而责令其再次移交审查起诉，由此产生的疑问是司法资源可能被消耗，诉讼时间会拉长，从而损害被告方的权益。这种疑问站不住脚。公安部门若不撤销原有的指控，将导致形成两个侦查完成结果，损害国家机构的严肃性和权威；即便先行撤销，检察机关在审查后决定是否准许撤销，同样会消耗司法资源。所以，更适宜的做法是，当公安部门认定案件不构成犯罪时，应立即将案件重新转交检察机关进行审查。而且，检察机关本就是法律监督的执行者，需要对侦查过程进行监督，如果公安机关自行撤销案件后，检察机关仍认为不该撤案，再进行监督，就更加浪费司法资源了。此外，对于涉及损害被告权益的顾虑，能够通过将强制手段调整为限制人身自由程度最小的取保候审，或者完全不实施强制手段的方法，来将再次移交检察机关审查对被告权益可能形成的损害减小到极小。

（二）“案件系属”理论基础上的程序规制

审查起诉环节的撤回案件，由于缺少明确的法律依据和理论支撑，建议不再沿用。但退回补充侦查环节的撤回案件，倘若业务部门认为已有相关规范性文件作为指引，并且实践中已形成普遍做法并成为惯例，确实需要继续施行，那么应当在及时归纳实践经验之后，主动推动相关立法工作，由刑事诉讼法对此作出明确，同时在程序层面加以规范。

依照诉讼程序规则，检方将案件提交审判机关审理，审讯过程中另作调查取证，这表明检方并未撤销起诉，"该案持续由审判机关受理，诉讼相关联系未中断，检方针对案件提出的诉讼主张依然成立"。依照相同逻辑，当公安机关将案件提交检察机关进行审查起诉时，案件的法律归属便转移到检察机关，在退回补充侦查的期间，原先提出的“起诉意见”并不会被撤销，案件的法律关系依然属于检察机关。只有公安机关先将“起诉意见”正式收回，案件的法律归属才会重新回到公安机关，公安机关才能再次对案件进行处置。

避免出现检察单位准许撤销却无涉事人员，又并存两个侦查完毕裁决等不周全状况，需待法律确认该做法后，进一步对流程加以规范，清晰界定公安机关在退回补充侦查进程中，若查明涉事者无需承担法律责任，须先向检察单位申请撤销案件并阐述缘由，待检察单位准许撤销后，公安机关方可再次对案件进行处置。

程序法定原则涵盖立法与司法两个层面，立法层面规定刑事诉讼程序需由法律预先设定；司法层面要求刑事诉讼过程必须依照国家法律规定的刑事程序执行。公安机关与检察机关作为刑事诉讼专门机关，理应遵循程序法定原则，务必依照法定程序开展刑事诉讼工作。

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