2025 年最高法发布指导意见，为民营经济发展保驾护航

东莞万江律师获悉

2025年8月8日，最高人民法院颁布了《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》（以下简称《指导意见》）。该《指导意见》从五个方面详细阐述了司法保障民营经济持续壮大的具体措施，目的是为了解决民营经济发展过程中所遇到的种种困难，并进一步为民营经济的健康成长提供更为坚实的法律支持。

自党的十八大召开以来，党中央对民营经济的成长给予了极大的关注，明确提出必须坚定不移地推动、扶持和指导非公有制经济的繁荣。在2025年2月17日，国家领导人亲自参加了民营企业座谈会，并发表了重要演说，对如何推动民营经济在当前及未来一段时间内实现健康和高质量的发展进行了全方位的规划与安排。2025年5月20日起正式实施的民营经济促进法，将改革开放以来，尤其是新时代党中央制定的关于推动民营经济成长的各项重要方针政策、关键制度成果以及有效的实践经验，转化为法律条文并加以固化，从而为推动民营经济的进一步发展奠定了坚实的法律基础。

法治的力量源于其执行力度。为了确保审判职能的有效发挥，并促使民营经济促进法的核心精神、基本原则及各项规则贯穿于人民法院工作的每一个阶段和环节，《指导意见》便应运而生。《指导意见》系统梳理了人民法院在审判执行领域的实践成果，对裁判标准进行了细致的梳理，完善了相关的工作流程，致力于解决现实中的问题，确保法律的正确执行和统一实施。该文件从总体要求、依法平等对待当事人、引导企业依法合规经营、确保司法公正、构建公正司法体系等五个维度，提出了25条具体措施，旨在深入执行民营经济促进法，推动民营经济的健康发展。主要包括以下内容：首先，通过法律手段实现平等保护，从而增强各方信心；一方面，采取多种措施确保民营经济主体能够公平地参与市场竞争，另一方面，针对问题导向，帮助民营经济主体拓展融资途径，推动解决账款拖欠的难题，保障民营经济主体的科技创新活动，并推动新兴产业的健康发展。其次，引导和规范经营，以夯实经济基础。通过发布司法解释、传播典型案例、进行调查研究、审理案件等多种途径，打击民营经济组织内部的贪污腐败等违法行为，促使民营经济组织加强内部管理、坚持诚信守法经营，规范劳动用工、维护消费者合法权益。此举旨在促进民营经济的持续发展，保障民营经济组织在海外市场的安全与稳定。同时，通过严格公正的司法手段，稳定各方预期。依法强化对产权的司法保护力度，对涉案财产进行规范处理，依法纠正涉及企业的冤假错案，维护民营经济组织及其经营者的名誉和人格权利，确保其合法权益不受侵害。同时，通过推行善意文明司法，激发市场活力。在案件立案、审判、执行的全过程中，提升诉讼服务质量，减轻民营经济组织在解决纠纷和摆脱困境时的经济负担。加强失信惩戒及信用修复体系的健全，深入实施针对企业执法司法的规范化行动，有力且高效地整治非规范执行现象，最大程度减少对企业日常运营的干扰。同时，提高涉外审判的效率、强化法治宣传教育，持续增强司法服务的提供能力。

接下来，最高人民法院将不断推进《指导意见》的实施，进一步彰显审判职能，借助规则的力量激活市场生机，通过权益保护释放发展潜力，致力于打造一个稳定、公正、透明、可预测的法治化商业环境，确保党中央的决策和民营经济促进法在司法审判领域的全面细致执行。

法发〔2025〕15号

最高人民法院

发布《关于深入执行〈中华人民共和国民营经济促进法〉相关指导意见的通知》

各省级人民法院、自治区人民法院、直辖市人民法院，中国人民解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院；本院各相关部门：

最高法依据法院审判工作的具体情况，制定了《关于深入执行〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导性文件》，现正式发放至各位，请各位结合实际情况认真执行。在执行过程中如遇具体难题，请及时逐级上报至最高法。

最高人民法院

2025年7月30日

最高人民法院

关于贯彻落实《中华人民共和国民营经济促进法》的指导意见

我国首部针对民营经济发展的基础性法规——《民营经济促进法》的颁布实施，标志着我们党在二十届三中全会上的精神以及国家领导人在民营企业座谈会上的重要讲话得到了具体落实，这一举措鲜明地体现了党和国家对民营经济的大力扶持和坚定不移的推进态度。为了深入执行和落实民营经济促进相关法律法规，确保审判职能得到充分施展，依照法律规定，平等地维护民营经济组织及其经营者的合法权益，并通过严格公正的司法手段推动民营经济实现持续、健康和高质量的发展，结合人民法院在审判和执行工作中的实际情况，特提出以下建议。

一、总体要求

以国家领导人新时代中国特色社会主义思想为指引，深入理解和实践国家领导人的经济理念、法治理念，深刻把握国家领导人在民营企业座谈会上的重要发言和针对民营经济发展的系列重要观点，认真宣传和执行民营经济促进法，坚守并执行“两个毫不动摇”的原则，持续优化推动民营经济发展的司法政策，落实对侵犯各类所有制经济产权和合法权益行为实施同等责任、同等罪行、同等处罚的要求，坚持实施严格公正的司法，完善裁判标准，加强工作机制的完善，扎实开展规范企业执法司法的专项行动，不断改善法治化营商环境，强化审判监督和指导，确保法律得到统一和正确的执行，为改善民营经济发展的法治环境、构建高水平的社会主义市场经济体制提供坚实的司法服务和保障。

二、坚持依法平等对待，保障各类经济组织公平参与市场竞争

严格执行“非禁即入”原则，全面推行全国统一的市场准入负面清单制度。在审理涉及建筑、地产、矿产等领域的民商事案件时，要精确评估自然垄断行业和服务业放宽市场准入对合同效力的潜在影响，并依法做出公正的裁决。认真处理与经营主体息息相关的行政许可、行政协议、行政允诺等案件，依照法律规定，有效制止滥用行政权力来排除或限制竞争的行为，打破地域封锁和地方保护主义，推动各类所有制经济依法平等享有生产要素、公正参与市场竞争、享有同等的法律保障。

优化行政诉讼审判体系，依法对地方政府及其相关部门与民营企业签订的招商引资合同、政府与社会资本合作项目相关协议等行政合同案件进行审理，健全行政合同案件的司法裁决规范，公平合理地界定各方的权利与义务，依照法律规定公正处理投资收益的分配以及责任风险的分担，从而有助于构建一个优良的投融资和市场氛围。对涉及行政强制措施的行政案件进行依法审判，旨在推动对民营经济组织及其经营者的行政强制措施依法合规实施，避免对民营经济组织的正常运营产生负面影响。同时，强化对民营经济组织行政处罚案件的审判力度，依法纠正处罚过重以及与违法行为事实、性质、情节和社会危害程度不相匹配的行政处罚行为。强化对民营经济组织征收、征用财产等行政案件的审判力度，确保行政机关在办理此类案件时，严格遵守法定权限、条件和程序，同时提供公平合理的补偿。不断推进行政争议的预防和实质性解决，实施“3+N”工作机制，共同制定并完善针对全国统一大市场、市场监管、证券期货、金融监管等领域的规范性文件，主动预防和解决涉及民营经济组织的行政争议。

依法对垄断行为和不正当竞争现象进行规范。需增强对反垄断和反不正当竞争的司法执行力度，对损害公平竞争、破坏市场秩序的举动进行法律制约。在科技领域，对垄断纠纷案件进行公正审理，明确区分知识产权的正当使用与滥用知识产权以排除或限制竞争的行为，确保各类企业能够公平地获取创新资源，促进创新资源的合理分配与高效运用，并积极推动全国统一大市场的构建。

依照法律规定，助力拓宽融资途径。根据民法典中有关功能担保的相关条款，依法扶持民营经济实体通过供应链和产业链进行融资担保方式的创新，确认非典型担保的法律地位，确保金融机构对法治的预期稳定，从而帮助民营经济实体更有效地运用其资产和资源，实现信贷融资。不断完善信用信息的收集与共享机制，与相关部门携手确保企业信用信息的安全，及时更新企业诉讼和执行信息，以免因信息滞后导致企业融资受阻。同时，与市场监管、人民银行等信用综合管理部门合作，依法依规迅速修复企业信用。严格执行国家金融管理制度，增强与金融监管部门的交流协作，促进金融机构不断改善普惠金融服务与供给，依照法律规定合理设定利息标准，共同确保政策实施到位。依照法律规定，对金融机构单方面提高贷款发放标准、暂停贷款发放、提前收回贷款的行为进行规范，以保障民营经济组织的合法权益不受损害。依照法律对高利贷、砍头息等非法放贷及转贷行为进行严格监管，严厉打击民间借贷中的犯罪行为，对民间融资秩序进行规范与引导，以助力民营企业解决融资困难和融资成本高的问题。

致力于推动解决民营经济组织账款拖欠问题。严格执行《民营经济促进法》中关于账款支付硬性规定的条款、《保障中小企业款项支付条例》以及《关于大型企业与中小型企业就第三方支付作为款项支付前提的效力问题的批复》等相关法规，依照法律确保民营经济组织，尤其是中小企业能够及时收到账款。借助清理账款部际联席会议的工作机制，对拖欠民营经济组织账款的问题预防和处理机制进行优化，全面执行快速立案、快速保全、快速审查、快速执行的“绿色通道”规定，增强对拖欠责任人的强制执行力度，并主动采用交叉执行手段，以增强对拖欠民营经济组织账款案件的执行强度。

加强科技创新在司法领域的保护力度，一方面需增强对创新成果的知识产权保护，另一方面则需有效打击知识产权方面的恶意和虚假诉讼，以改善创新创业的法律环境。依照法律规定，公正审理涉及高新技术领域的知识产权案件，并提高对关键领域和核心技术等科技创新成果的司法保护标准。研究并制定关于惩罚性赔偿适用的指导性意见，对裁判规则进行优化，对认定标准进行细化和完善，确保知识产权惩罚性赔偿在惩戒侵权行为、保障权利有效救济以及激发创新和创造活力方面发挥其应有的制度作用。积极攻克专利民事交叉领域中的“一案对应一案”难题以及裁判标准不一致的问题，致力于确保专利民事交叉案件审理流程的顺畅衔接和审理结果的协调一致；与国家知识产权局携手，构建案件审理的协同机制，加速推进与专利民事案件相关的专利确权行政程序，以促进实质性纠纷的解决。强化知识产权批量维权案件的审理力度，综合运用发布典型案例、提供指导与规范等措施，确保全国范围内批量维权案件的裁判标准得以统一。

确保新兴产业的稳健和规范增长。制定并研究数据财产权的司法保护建议，公正解决数据权益争议，促进数据资源的顺畅流通与交易。依照法律审理涉及人工智能的争议案件，鼓励人工智能在法律框架内得到应用，并引导人工智能行业朝着健康有序的方向发展。

三、依法引导守法规范经营，促推民营经济健康发展

依法严厉打击民营经济组织内部的贪污腐败及其他违法犯罪活动。需精确掌握涉及民营经济组织腐败案件的法律适用准则，及时公布具有指导意义的案例和典型案例，以促进法治宣传在民营经济组织中的常态化进行。强化调查研究与指导工作，依法严惩串通投标等犯罪行为，充分运用案例的警示、震慑和教育功能，引导和规范市场经济的秩序。

促进内部治理体系的优化。针对民营经济组织股东间的纠纷，我们依法行使解释权，主动引导他们通过股权置换、股权赎回、减资分立等方式万江律师，切实解决经营僵局，避免内部治理混乱影响企业的正常运营。严格遵守法人财产独立的基本准则，严格规范控股股东和实际控制人的行为，依法对控股股东和实际控制人进行关联交易中“掏空”企业资产、非经营性资金占用、违规担保导致风险转嫁等滥用控制权的违法行为追究法律责任，依法保障股东与公司财产的独立性和责任分离，确保产权结构清晰，切实保护中小股东的合法权益。

10.强化诚信与法治观念在企业经营中的指导作用。依照法律公平公正地处理因民营经济组织生产经营负债引起的各种合同争议案件，不断促进民营经济组织提升法治观念、契约意识和履约意识。加强同市场监管部门的交流与合作，不断优化非正常经营企业的清算和注销等退出机制，加大对相关清算责任主体不履行职责的法律制裁力度，依法严厉打击逃废债务等违法行为。依法严厉打击企业违反金融管理秩序、进行金融欺诈、损害税收管理、侵犯知识产权、扰乱市场秩序等违法行为，针对突出的违法犯罪现象，优化司法审判规范，增强依法惩处力度。严厉惩处破坏生态环境的行为，坚决杜绝以牺牲环境为代价的发展模式，积极推动民营企业组织实现发展方式的绿色转型和升级。

积极促进劳动关系的和谐发展。严格遵循《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》的相关规定，加大力度维护劳动者权益，同时重视在法律框架内均衡维护用人单位和劳动者的正当利益。强化与相关部门的沟通协作，充分利用仲裁与诉讼的过渡机制，统一执行法律的标准，确保“一函两书”工作的有效实施，指导企业合理规范用工行为，促进劳动纠纷的多元化解决。不断深化对新就业形态劳动者权益保护的研究，公布典型案例，为新型就业形态的发展提供支持与规范。

依法对涉及消费者权益争议的案件进行公正审判。公布网络消费领域的典型案件，以指导商家遵循规范进行经营，推动网络经济和平台经济的稳健与持续增长。严格执行食品药品的惩罚性赔偿机制，对“知假买假”行为进行法律约束，既保障了消费者的合法权益，又对违法索赔行为进行法律制裁，同时保护了商家的合法权益，维护了正常的商业运营秩序。依照法律对预付式消费民事纠纷案件进行审理，旨在指导商家诚信经营，一方面，确保预付式消费的融资功能得以有效发挥，减少经营成本，推动投资增长；另一方面，依法严厉打击商家“携款潜逃”、“霸王条款”以及收取费用后不退款等侵害消费者权益的行为，以维护市场的良好秩序。

推动民营企业安全“走出去”。针对提升国际商事法庭建设水平，研究并拟定相关意见，旨在完善诉讼、仲裁与调解无缝对接的“一站式”国际商事纠纷多元解决体系，重点强化跨境商事调解作用，通过更高效率、更便捷、成本更低的国际商事争议解决机制，为各类民营企业参与“一带一路”建设提供服务和保障。及时推出涉及当事人协议管辖和域外法适用选择的示范案例。公布有关涉外商事审判的年度报告以及与“一带一路”建设相关的典型判例，以指导我国企业增强对外风险预判能力，并促使其依法依规开展经营活动。

四、我们必须坚定不移地执行严格的公正司法原则，依照法律规定，全力维护民营经济组织及其管理者的合法权益。

强化对产权的司法保障，严格依照法律对扰乱社会主义市场经济秩序的违法行为进行惩处，全面实施全环节打击策略，对实施敲诈勒索、强制交易、集体扰乱企业正常生产经营秩序等违法行为，依法给予严厉的处罚。对民刑交叉案件审理进行司法解释的制定，对合同诈骗罪相关的法律问题进行深入调研和指导，同时，在确保审判严格依法、公正的前提下，明确划分经济纠纷与经济犯罪的界限，力保不将经济纠纷误判为经济犯罪。

15.规范处置涉案财产。严格遵守《最高人民法院关于规范刑事裁判涉财产部分执行工作的意见》的相关规定，完善刑事裁判涉财产部分的执行机制，不仅充分运用刑事追赃退赔措施，维护民营经济组织和其经营者的财产权益，还严格划清违法所得、涉案财物与合法财产，以及民营经济组织财产与经营者个人财产，涉案人财产与案外人财产的界限，从而保障企业正常经营不受干扰，以及个人和第三方的合法权益不受侵害。

依法对涉及企业的冤假错案进行纠正。严格审查再审过程中涉及的人身自由限制措施是否超出了法定权限、条件和程序。及时公布再审纠错的典型案例，确保任何错误都能得到纠正，并依照法律进行。完善涉及企业冤假错案的甄别和纠正机制，建立完善的工作记录，广泛开展专项审查活动。增强上级法院审理和审判的强度，健全异地法院指令再审的机制，避免司法程序的无效循环。对指令再审和发回重审的案件实施严格的跟踪、指导和监督，致力于提高判决的质量和司法的公信度。

依法维护民营经济组织及其经营者的个人尊严和权益。对网络暴力损害企业、侵犯民营经济组织名誉及经营者的人格尊严和隐私等违法行为，依法予以严厉惩处。充分运用人格权侵害禁令及行为保全制度，迅速遏制恶意诋毁行为，对民营经济组织及其经营者的名誉进行保护。积极推广典型案例，并纳入案例库，以进一步彰显公正裁判的示范和引领作用。加强对涉及民营企业名称、声誉、荣誉等权益以及企业经营者名誉、荣誉、隐私和个人信息等个人权益的法律适用问题进行深入研究，并以此为指导，严格遵循和规范民法典中关于人格权编的适用。

五、健全公正司法体制机制，持续提升司法保障效能

加强多元纠纷解决机制的构建。继承并创新新时代的“枫桥经验”，致力于提升矛盾纠纷的源头预防和多元化解能力。深度参与社会治安综合治理中心的规范化建设，切实履行指导调解的职责，推动人民调解、行政调解以及商会调解、万江律师调解等各行业专业调解的发展，以更高效能预防与化解矛盾。同时，深化信访工作的法治化进程，强化涉诉信访问题的化解工作。加强“总对总”机制的构建，稳步推进法院调解平台向乡村、社区、网格的拓展，加强与工商联等机构的紧密协作，有效减少民营经济组织在解决纠纷和摆脱困境方面的开支。

不断改进诉讼服务质量。坚定不移地执行立案登记制度，对于符合法律要求的起诉，确保实现“案件必立、诉讼必理”，提升现场、网络以及跨区域立案等全方位、多渠道的服务水平。充分发挥先行调解和多元纠纷解决机制的作用，对于适宜先行调解的案件，应通过相关机制有效地推进矛盾纠纷的非诉讼解决和多元化处理。增强起诉状和答辩状示范文本的推广应用，主动指导民营经济单位采纳示范文本，依法行使其诉求，持续提高各类经营实体运用示范文本实现便捷高效解决纠纷的满意度。

20.遵循规范执行保全程序。依法审慎推进诉讼保全行动，严格禁止越权、越界、超量、超时对财产进行查封、扣押和冻结，力求采取灵活的封存和扣押手段，以降低对民营企业合法经营活动的干扰。优化立案、审判及执行环节的衔接流程，充分执行立案环节的调解职责，迅速向诉讼保全当事人阐明调解在高效快捷解决纠纷方面的优势，促使当事人选择和解途径，实现实质性纠纷解决，切实落实“以保全推动调解”、“以保全推动执行”的策略。依法对涉及诉讼保全赔偿的争议案件进行审理，确立追偿的具体规定，依照法律原则判定保全失误的责任归属，指导当事人合法行使诉讼保全的权力，严厉打击滥用诉讼权利的行为，预防因错误保全措施导致的纠纷发生。

依法对执行工作进行严格规范，确保财产调查过程准确无误，防止误封他人财产。在财产查封环节，坚决杜绝超标查封行为，优先选取对被执行人生产生活影响较小且易于执行的财产进行执行。对财产的处置需遵循规范，对已查获的财产，依法迅速启动评估变卖流程，并依法设定财产处理的参考价格。在拍卖或变卖过程中，应全面、真实地公开已确认的财产信息，并在满足特定条件的前提下，允许被执行人自行处理其财产。对强制执行和间接执行方式进行规范，对实施罚款、拘留等处罚的，必须严格执行审批程序，依法合规执行；对实施限制出境、信用惩戒、消费限制等手段的，必须严格审查被执行人是否满足相关法律规定条件；一旦出现可以解除的情形，必须按照规定期限迅速予以解除。

完善失信行为的惩罚与信用恢复体系，严格执行相关法律法规进行失信惩罚，科学界定惩罚范围及强度，精确辨别“失信”与“失能”的区别，充分运用失信惩罚的分级分类和守信激励措施，对于虽存在轻微失信但主动改正的经营主体，在取得申请执行人同意的前提下，暂时不将其列入失信名单。对于出现一般性失信行为的当事人，可以适当放宽期限，采取和解分期支付、企业合并重组、吸纳第三方资金等手段，激活其经营资产。同时，积极利用失信惩戒宽限期、一次性解禁等制度，推动被执行人主动履行判决义务，以及双方当事人达成执行和解，从而实现双方的互利共赢。设立失信等级的动态调整体系，依据被执行人履行职责的状况，每半年对其信用评级进行相应的变动。同时，拓宽信用恢复的途径，对于主动履行裁判规定义务或纠正失信行为的失信被执行人，法院将及时协助其恢复信用，并出具相应的证明文件，确保经营主体能够迅速恢复正常的生产经营活动。强化与国家发改委、各金融机构及市场监管部门的沟通协作，助力信用评级机构改进对民营经济组织评级的技术手段，促进评级结果的互通互认，提升信用评级服务的有效性和覆盖面。

全力整治企业在审判执行过程中存在的重大问题。深入实施规范企业执法司法的专项活动，不断强化和拓展专项活动的成效，切实通过依法平等的保护措施提升企业信心，通过严格公正的司法确保企业预期稳定，通过善意文明的司法激发企业活力。秉持“法定管辖是根本，指定管辖是例外”的基本准则，严格防范利益驱动下的执法行为，坚决纠正对民营经济案件过度管辖、人为制造异地管辖的现象。坚决遏制民营经济组织及管理者在执行过程中的不当行为，力求将执行措施对企业的日常运营造成的干扰降至最低。

提高国际审判效率。优化跨国诉讼的便捷流程，加速推进《民事诉讼法》司法解释中涉外部分的修订，进一步细化和优化涉外管辖、文书送达等程序规定。加强境外法律查明体系的建设，打造高水平的、专业化的外国法律查询工作网络。尝试构建小额国际纠纷快速审理和处理的机制，以避免诉讼活动对中小微民营企业生产经营造成不利影响。强化国际公约与通行做法的精准实施体系，完善仲裁结果和民事商事裁决的跨国认可与执行流程，增强审判过程的监督与指导，确保裁判标准的一致性，切实增强涉外审判的效能与水平。同时，不断提升司法互助案件的处理质量和效率，借助司法互助途径，助力民营企业更有效地保障其在海外的合法权益。

强化法律普及教育。根据司法审判的具体情况，严格执行“执法者即普法者”的法律普及制度，全面解读民营经济促进法在法治保障和规范引导方面的功能，切实加强民营经济促进法的法律普及工作。通过案例解析，充分利用典型案例的示范和警示作用，确保民营经济主体及其管理者能够理解和有效运用法律。

各级法院需将学习、宣传及执行《民营经济促进法》视为一项重要的政治使命，需加强组织管理，确保责任得到有效执行，并迅速探讨和解决在执行过程中出现的新情况和新问题。最高人民法院的各个审判业务部门需增强业务指导，充分利用人民法院案例库及法答网等资源，切实加强审判监督与指导。在处理与民营经济相关的案件时，各地法院需依据实际情况引用《民营经济促进法》的相关条款，并需考虑本地区经济社会发展的具体情况，对实施措施进行细化和优化，以保证其切实可行并取得实效。同时，应将《民营经济促进法》的执行情况纳入人民法院司法巡查的范畴，以此推动党中央的决策和《民营经济促进法》在司法审判领域的具体执行和深入落实。

来源：最高人民法院新闻局

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