最高检应勇谈检察公益诉讼制度，聚焦可诉性标准及完善建议

东莞万江律师获悉

最高人民检察院的检察长应勇强调，检察公益诉讼机制是国家领导人法治理念在公益保护方面的具体体现和独到成就。必须完善公益诉讼检察工作的操作规范体系，通过增强“可诉性”来提高案件的精准度和规范性。“可诉性”是区分检察公益诉讼制度与其他制度、区分公益诉讼检察建议与其他检察建议的关键依据，对于保障检察公益诉讼制度在法治道路上稳健前行具有至关重要的价值。本文着重探讨公益诉讼检察“可诉性”的判定标准以及在实际办案中遇到的问题，进而提出改进公益诉讼检察“可诉性”标准的策略与建议。

一、公益诉讼检察“可诉性”标准的判断问题

（一）针对公益诉讼的被告主体资格进行判定。在行政公益诉讼领域，被告主体的资格是否具备是决定诉讼能否进行的最基本条件。具体来说，需从以下三个方面进行判断：首先，要确认行政机关是否承担了监管责任；其次，要查明行政机关是否有过违法行使职权或未履行职责的具体情况；最后，在审前程序结束后，若公共利益仍遭受损害，需评估检察机关是否能够依法对之提起行政公益诉讼。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十一条对“行政机关未依法履行其职责”这一行为与“公共利益遭受损害”之间的关联性作出了具体规定，只有这两个条件同时满足，案件方可启动诉讼程序。目前，在部分地区，经过机构改革后，部分行政机关出现了监管机构与行政处罚机构不匹配的情况。例如，一些市区内的环保监管分局、自然资源管理分局等机构，虽然在其所辖区域内承担着监管职责，但若要对违法行为人实施行政处罚，则需要由这些分局对违法行为进行深入审查，并将审查结果上报至市局。随后，市局会对这些材料进行形式上的审核，并以市局的名义对违法行为进行行政处理。若仅以行政监管和起诉主体资格的符合性作为检察机关认定被告身份的标准，则无法从根本上解决争议。

（二）依据公益诉讼检察建议的具体内容进行判断。检察机关在提起行政公益诉讼前，必须先制发检察建议，这一步骤是公益诉讼检察工作中决定“可诉性”的关键环节。制发检察建议与提起诉讼虽然存在某些相似之处，但也存在不同之处，它们共同的目的都是促使行政机关迅速采取切实有效的措施，以维护国家及社会的公共利益。起诉前的流程相较于诉讼流程，更侧重于社会治理与预防作用，因此，发布检察建议的焦点在于促进协同治理、迅速挽回损失，对行政机关起到提醒和警示的效果，而且证据证明的要求相对不高。而诉讼流程则更凸显了检察公益诉讼中的“督促之诉”角色，行政机关的不作为或拖延履行职责的情况更为突出。在起诉案件的过程中，诉讼要求需与检察意见保持一致的逻辑关系，同时调查取证的要求更为严格。然而，在实际案件处理中，某些检察意见的准确性不足，主要原因是部分检察机关由于与行政机关在专业知识上存在差异，其提出的检察意见过于笼统，缺乏针对性，这使得后续难以评估行政机关是否依法主动进行整改，进而影响了案件的诉讼资格。若行政机关未收到明确的履职要求，对于检察建议中未涉及的部分，不得以行政机关未履行或履行不充分为由提起法律诉讼。在检察建议所监督的监管机关与实际执行监管的机关不一致的情况下，即使实质监管机关拥有监管职责，也不能以自己的名义实施行政处罚，此类案件不具备诉讼资格。

在公益诉讼起诉前，需对整改成效进行评估。2017年7月至2024年11月，全国检察机关累计受理公益诉讼案件超过110.1万件，向政府部门提交了78.9万件检察建议，并向法院提起诉讼6.1万件。尽管案件数量庞大，但必须对每起案件进行细致监督，因此，对整改效果的复查成为公益诉讼检察工作中的关键步骤。依据《人民检察院公益诉讼办案规则》第四十七条之规定，一旦行政机关的整改期限到达终点，检察机关对案件进行审查起诉的时限即为一个月。在此时间段内，检察机关在评估行政机关是否依法全面履行职责以及公益损害是否得到消除的过程中，面临以下几项挑战：首先，部分案件由于季节性因素影响，或者是因为行政机关在制定整改方案时需要其他部门进行鉴定等原因，导致整改进程缓慢；其次，中止或恢复审查的评判标准不易把握，进而使得整改所需时间延长。第二点，关于那些在两个月内完成整改的结案，在后续的复查过程中若发现问题有回潮，对于如何妥善处理，把握起来存在一定难度。第三点，关于行政机关是否已全面履行职责的判断，可能存在分歧。例如，当行政机关在实施行政处罚后，依法申请非诉执行，等到执行程序完全结束，公共利益仍然处于受损状态，这种情况下是否可以认定行政机关已依法全面履行职责，在实践操作中存在不同的观点。

二、完善公益诉讼检察“可诉性”标准的建议

明确行政部门的监管责任，保障公益诉讼被告方的资格。首先，针对政府部门职责重叠的问题，我们应从立法角度和政府授权的三定方案入手，对各个行政机关的监管职能进行清晰划分，编制详细的行政监管部门职责目录，并通过公开信息渠道对外统一发布，以缩小职能交叉和模糊区域。对于因地方行政管理部门权限不一而产生的职能重叠以及权责不明确等问题，在必要时，可以通过向立法机构提交立法建议的手段来明确行政机关的职责范围。二是需解决部分区级行政机构无法独立执行执法职能的难题，可借助立法或地方性法规，对区级环保、自然资源等相关部门的监管职能进行明确授权，使区级执法机构具备一定的行政执法权限，确保其审查工作在实质与形式上达到一致。对于需要市级行政机关进行行政处理的案件，可以通过授权途径，让负责具体监管职能的区级机关充当行政公益诉讼的合法主体，从而有效节省司法资源。

（二）在制发检察建议时，必须确保其精准规范，以保证起诉前的程序与诉讼程序能够顺畅对接。在制发过程中，需全面评估行政机关的违法行为、公益损害的具体情况，以及这两者之间的内在联系，并依据行政机关的履职状况，提出具有针对性和可执行性的建议内容。同时，需注意区分公益诉讼检察建议与社会治理检察建议，防止二者混淆。公益诉讼检察建议对职责范围有明确界定，一旦行政机关未能依照法律规定履行职责，或者未能有效消除公益损害，检察机关便应启动诉讼程序；而社会治理检察建议则主要针对同类问题中存在的制度和管理上的缺陷东莞万江律师，提出具有明确目标和建设性的意见，旨在促进制度的完善和漏洞的填补。社会治理中的检察建议不应当以行政机关存在违法行为或公益损害的事实为依据，它并不符合行政公益诉讼“可诉性”的评判准则，因此不宜作为提起行政公益诉讼的依据。此外，公益诉讼的检察建议不应仅仅笼统地提出“加强监管”等建议，而应确保建议的具体内容与后续诉讼请求保持一致。

（三）增强对案件进展的监管强度，提高公益诉讼案件提起的可行性监管标准。在向相关单位提出公益诉讼检察意见后，检察机关需对这些建议的实施效果进行不间断的跟踪监督。针对那些由于季节性原因或需对受损公益进行鉴定等情形，行政机关无法立即整改的案件，检察机关需设立案件流程监管体系，并敦促行政机关提交中止审查的理由和具体时间点，以便在客观障碍消除后，能够立即采取行动，保障受损公益得到及时保护。对于行政机关因客观因素导致案件长期未决、未进行整改或整改未按时完成的情形，检察机关应果断启动行政公益诉讼程序，迅速对遭受损害的公共利益实施救济。此外，若在案件办理完毕后，发现相同问题再次出现，则可依据相关法规精神，重新发出检察建议；对于整改效果不佳的，则应直接提起行政公益诉讼。三是行政机关在实施行政处理之后，检察机关需综合考虑行政机关是否促使违法行为人迅速采取行动以恢复受损的公共利益、是否依照法律规定履行代为执行职责或申请非诉强制执行等多个方面，以评估行政机关是否已依法履行职责。对于未能依法履行职责的行政机关，检察机关应当提起行政公益诉讼。行政机关在提交非诉执行申请后，若因自身问题导致法院拒绝该申请，检察机关有权认定该机关未能在法定时限内全面履行职责，进而依法启动行政公益诉讼程序。对于法院已依法作出执行裁定的案件，即便公共利益遭受了部分损害，亦应视为行政机关已竭尽所能履行职责，不宜再行提起公益诉讼。此时，应当转而依法对执行过程进行监督。若行政机关未依照法律规定执行裁决，检察机关可以启动公益诉讼程序进行额外监督，以确保公益受损问题能够得到及时解决，避免长期悬而未决。

（作者单位：吉林省吉林市人民检察院）

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