2023年某沙场擅占林地堆放河沙，林业部门如何处罚？

东莞万江律师获悉

一、基本案情

2023年5月，某沙场未经批准，擅自占用某山场林地2.4887公顷（相当于37.3亩）用于堆放河沙，此举严重破坏了山场原有的植被和林业生产环境，对河岸的生态环境安全造成了不利影响。2023年9月，林业部门依照2018年修订的《森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对非法占用林地的违法者进行了行政处罚，要求其在规定期限内恢复林地原状，并对其处以超过七万四千元的罚款。

2019年，我国全国人大常委会对《森林法》进行了修订，修订后的第73条明确了对擅自变更林地用途的违法行为应承担的法律责任，具体措施包括“要求违法者在一定期限内恢复植被及林业生产环境，并可对所需费用实施不超过三倍的罚款”。然而，在本案中，林业部门在执行行政处罚时，所依据的法律文件却是《森林法实施条例》。检察机关在调查过程中发现，该案中非法侵占的林地总面积达到了37.3亩，然而林业部门仅仅对违法者侵占的9.3亩林地进行了行政处罚。由此可见，林业部门并未严格按照森林法的相关规定，对涉案的全部林地进行全面的监管，导致非法侵占林地的情况持续存在，而遭受损害的公共利益也持续受到侵害。

2024年4月，检察机关启动了对林业部门的行政公益诉讼程序。紧接着，检察机关向林业部门提出了检察建议，要求其按照法律规定，切实履行监管职责。此外，检察机关还督促该沙场在规定期限内，对涉案的林地进行恢复，以改善林业生产条件，并确保社会公共利益的维护。2024年6月，林业部门通过书面形式作出回应，明确表示已对违法行为人实施行政处罚，要求其依照法律规定恢复被占用林地的原貌。同时，林业部门已向法院提交了强制执行的申请。法院在6月5日的裁定中批准了这一执行请求。林业部门同时指出，根据荒田承包合同、资源登记卡片、农村土地第二轮延包确权确地登记表等相关文件，违法占用者所涉的额外28亩土地属于耕地，并不在林业部门的管理权限之内，因此未对其进行行政处罚。

然而，检察机关在走访调查中并未找到任何土地确权登记信息表明争议地块是耕地；通过二调数据核实，涉案地块被认定为林地，并按照非林地进行管理；而三调数据则进一步确认涉案地块的现状均为林地，且向上级林业主管单位咨询后，依然明确指出涉案土地的地类为林地。2024年9月，检察机关在实地监督过程中发现，被侵占的林地尚未恢复林业生产所需条件，同时，林业部门也未对涉案沙场非法占用额外28亩林地的行为采取任何行政处理措施。

二、关于本案监督路径的分歧意见

由于法院判决涉案的行政处罚决定书可以执行，在审查起诉过程中，负责案件的人员对于如何进行具体监督产生了不同的看法。一部分人主张，既然行政处罚已经受到法院已生效的裁定限制，那么应当首先通过行政检察进行监督，并在行政非诉执行裁定被撤销后，根据具体情况来决定是否提起行政公益诉讼。有人持观点，认为在行政公益诉讼的过程中，可以径直提出要求撤销行政处罚的诉讼要求，并对该处罚的合法性进行直接审查。

（一）分案监督模式

支持“行政检察与行政公益诉讼相结合的监督机制”的观点者指出，在行政非诉执行程序中，法院已对行政处罚的合法性进行了审核，并据此下达了准予执行的裁决。若针对该行政处罚另行提起行政诉讼，诉讼的标的将受到法院既生效裁定的限制。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项的规定，法院应当决定不予受理该诉讼，或者直接驳回原告的起诉。最高法的相关裁决亦赞同此看法，例如（2017）最高法行申2885号裁决书中提到，若当事人觉得行政机关向法院申请强制执行的做法不合规，他们目前可以采取以下两种方法寻求救济：一是在非诉审查阶段对申请强制执行的程序提出反对意见；二是若对法院的强制执行决定不满意，可以向其提出申诉。若未通过前述两种方式寻求救济而启动行政诉讼，不仅缺乏维护自身权益的必要性和实际效果，而且不利于纠纷的迅速解决，还可能给当事人带来诉讼上的负担，以及造成司法资源的浪费。通常情况下，行政机关请求法院强制执行的行为，并不具备提起诉讼的资格。因此，首先需借助行政检察的职责，对法院所发布的行政非诉执行裁决进行司法审查，并在确认其不当后予以撤销，随后再通过提起行政公益诉讼的方式，来处理公益受损的问题。

除此之外，行政检察领域中的执行监督与行政公益诉讼监督在范围、监督对象以及职能上均存在显著差异，因此在案件办理过程中，必须首先明确这两种监督方式的应用顺序、移交衔接等相关规则，之后方可综合运用。行政执行监督旨在对法院在行政非诉执行裁定及执行过程中的合法性进行审查，这构成了对司法权力的一种限制；而行政公益诉讼则是针对行政机关在行使职权时违法或疏于履行职责的行为提起的诉讼，这体现了司法权力对行政权力的监督作用。在本案中，涉及了两种性质各异、主体不同的违法行为，这些情况并不适宜在行政公益诉讼中予以统一处理。

最终，有人提出，一旦行政行为经法院判决准许执行，便应被视为司法行为，不再纳入行政诉讼的受理范围。鉴于多数法律并未赋予行政机关强制执行的权限，大多数行政裁决需通过法院来实施强制执行，实际上已超出了行政权力的界限，转而归属司法权力的领域。

（二）直接诉讼模式

直接诉讼模式主张，法院作出的行政非诉执行裁决不具备既判效力，该裁决准许执行的行政处罚仍可在行政诉讼中接受合法性检验。一旦法院审查认定行政处罚违法，可启动院长发现程序进行再审，进而取消非诉执行裁决，随后在行政公益诉讼中对该行政处罚作出评判。

法院在审查行政机关提出的非诉执行申请时，主要采取书面审查的方式，且相较于常规诉讼程序，其审查周期更为短暂。只要申请内容不违背《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第161条第1款的相关规定，即可作出准予执行的裁定。显而易见，相较于行政诉讼中的判决与裁定，准予强制执行的裁定在审查标准上要宽松得多，不能将其视为具有既判力，同时它也不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第69条第1款第9项所指的“生效裁判或者调解书”。在行政诉讼领域，对于已裁定准予执行的行政行为进行合法性审查，并无法律上的障碍。最高人民法院亦采纳了此看法，例如在（2016）最高法行申1276号行政裁定中，徐某请求判定庐江县住房和城乡建设局作出的房屋拆迁决定违法，一审和二审法院均以诉讼标的已被已生效的准予强制执行裁定所限制为由，拒绝受理此案。最高法指出，强制执行裁定的审查范围、审查准则以及审查时限等方面与诉讼程序中的行政裁定存在差异，故此，强制执行裁定并不在法律规定的生效裁判范畴之内，最终决定要求下级法院重新审理。

三、本人观点

两种监督途径在法律层面引发了核心争议，即强制执行裁决是否会对以相同行政行为为诉讼对象的行政诉讼案件产生约束力，这一问题在实务操作中存在分歧。在本案中，考虑到对公共利益的及时保护、司法资源的节约以及全面司法审查的必要性，作者倾向于支持第二种监督途径，原因有以下几点：

强制执行的裁定不具备既判力属性。正如先前所述，对于准予强制执行裁定的审查，其涉及的内容、时限以及评判标准与行政诉讼存在差异。举例来说，行政诉讼在审理过程中须遵循证据裁判原则，而行政非诉执行审查则无需进行质证程序；另外，行政诉讼通常需要通过开庭审理的方式进行，而行政非诉执行审查则主要采取书面审查的形式。两者间的显著差异在于，行政诉讼要求法院对被诉的行政行为进行全面合法性的检验，相对地，行政非诉执行的审查力度较小，主要关注是否存在主体资格不足、事实依据明显不足、法律依据明显不足等问题。鉴于此，行政非诉执行的审查本质上属于执行程序的一部分，并不构成正式的诉讼程序。一个具备既判力的裁判官，理应在审查对象、审查流程上，特别是在审查标准上，与正式行政诉讼保持一致。换言之，准许强制执行的裁决不具备既判力。由此可知，直接诉讼模式不存在法律上的障碍。

分案监督模式在实际应用中存在一定的限制。因为行政非诉执行审查与行政诉讼对行政行为的审查力度并不相同，这不可避免地会造成同一行政行为尽管符合强制执行的法定条件，但在行政诉讼过程中却可能面临被认定为违法或被撤销等负面评价的情况。若此时选用分案监督机制，一旦法院在接到检察机关的建议后，仍旧依照行政非诉执行的审查准则对行政行为进行审视，必然得出准予强制执行裁定无误的结论；然而，检察建议将无法实现其监督目的，甚至可能导致程序上的无效循环。若法院依据行政诉讼的审查准则进行审理，便需依照诉讼流程的规定进行开庭、质证、调查和辩论等环节，否则将违背正当程序的基本原则，这显然已经超出了行政非诉执行审查的范畴。鉴于此，分案监督机制仅能在行政行为存在“重大且明显”违法的情况下得以实施。随着执法机关规范化程度的不断提高，那些具有“严重且显著”违法特征的行政行为实际上极为罕见，而在实际操作中，分案监督的方式显然存在很大的限制。

直接诉讼模式在节约司法资源方面表现更佳。司法资源作为社会公共资源的关键组成部分，其特性在于有限且珍贵。一个诉讼即可解决争议，相较于多个监督手段处理同一问题，往往能更有效地发挥司法资源的最大效用。若不考虑分案监督模式的局限，在两种监督途径均能实现监督目标的前提下，直接诉讼模式显得更为简便有效。分案监督模式虽然构建了一个更为周密的监督架构，然而，行政检察与公益诉讼检察两个部门或办案组各自独立进行监督活动，针对同一行政行为的合规性进行审查，这需要动用更多的司法资源，导致成本上升，效率降低，进而使得公共利益在较长一段时间内遭受损害，难以得到及时的修复与保护。检察公益诉讼的核心价值在于高效且精确地推动依法行政并捍卫公共利益，因此，最高人民检察院明确提出了“将审前达成公益保护目标作为首要任务”的原则。直接诉讼模式将两种监督功能合并于同一诉讼流程，不仅能够同时处理纠正行政违法和修复公共利益的问题，而且万江律师，若在诉讼进行中，法院认定强制执行裁定存在错误，便会自动启动再审程序进行纠正，这样的做法同样能够实现行政检察的监督作用。

四、案件处理结果

2024年9月30日，检察机关依照法律程序向法院提起了一项行政公益诉讼，要求法院依法撤销林业部门所做出的相关行政处罚文件，同时责令林业部门全面执行其林业资源监管的法定职责。

2025年1月9日，法院依照法律规定对本案进行了公开审理，然而，双方对于涉案土地的性质以及适用的法律仍持有不同意见。到了3月13日，法院、检察院、林业部门等相关部门的工作人员以及相关领域的专家们展开了会商，最终就涉案地块的性质和适用法律问题达成了统一认识。林业部门接受了检察院提出的监督意见，并于3月24日主动取消了原先做出的行政处罚。3月26日，法院下达判决，要求林业部门依照法律规定，全面执行林业资源监管的职责，并对某沙场未经批准擅自变更林地用途、非法占用2.4887公顷林地的情况进行法律上的处理。

（作者单位：湖北省随县人民检察院）

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