数字时代个人信息保护面临四重风险，公益诉讼如何破局？

东莞万江律师获悉

原创 熊中文 上海市法学会 东方法学 上海

数字时代的到来，使得个人信息在社会生活中扮演着重塑的角色，并演变为一种关键的战略资源。然而，它同时也遭遇了多重挑战，包括过度收集、泄露和滥用，以及公共利益受损和损害难以恢复等问题。我国已建立的“三重保护”体系，为应对信息安全风险提供了基础，但仍然存在信息安全保护不够完善的问题。个人信息保护法第七十条将个人资料纳入公益诉讼范畴，此举有助于实现被动救济与主动预防的相互补充，弥补了公法保护与私益保护之间的不足。然而，制度本身存在的固有局限以及司法实践中所秉持的客观理性原则，导致其在实际操作中遭遇了诸多难题。目前亟需明确起诉主体的界定及其优先级，以缓解启动“刑事化”进程的难题；同时，需采用与运行特性相匹配的规则，以解决运行过程中的“消费者化”问题；此外，还需建立兼顾损害救济和风险防控的双重机制，以克服责任承担的“私权化”困境。

引言

随着信息技术与产业变革的紧密结合，石油已不再是最具价值的资源，取而代之的是数据。个人信息作为数据的重要组成部分，其开发利用达到了前所未有的高度，其价值在数字时代愈发凸显。然而，与此同时，个人信息也变得更加脆弱，非法获取和利用个人信息的行为屡见不鲜。中国消费者协会发布的统计数据显示，到2022年2月为止，有高达19.6%的网民经历了个人信息泄露的问题。在这个时代，如何在确保合理利用的同时，全面维护个人信息的安全，已经成为一个亟待解决的实践挑战。为了强化个人信息的保护力度，我国在最近几年陆续在刑事处罚、行政监管以及民事赔偿等多个领域实施了多项措施，形成了一套综合性的保护策略。特别是在2021年8月，我国特别颁布了《个人信息保护法》，该法第70条特别增加了针对个人信息保护的民事公益诉讼机制，并对起诉的必要条件和主体资格进行了明确的规定和构建。在刑事、行政及民事保护法规相对完备的情况下，增设民事公益诉讼的救济机制，其具有何等独特的意义；在对其抱有较高期望的同时，其实际运作是否达到了预期的效果；若其未能充分实现既定价值，如何进行改进和优化，已成为理论与实践中共同关注的核心议题。

一、生成逻辑：“四重风险”“三重困境”与“双重价值”

个人信息民事公益诉讼在法律上已经确立，然而在学术研究中，人们更多地关注个人信息保护法律的实质问题。而在实际操作中，关于民事公益诉讼的执行路径和程序规则存在较多争议。为了实现准确解读和规范运用，深入探究其形成机理依然十分必要。

（一）

个人信息安全面临的“四重风险”

个人信息与主体紧密相连，反映了个人的独特属性，故而传统观念将其视为人格权益。在数字化浪潮中，借助技术对个人信息进行解析与应用，使得这些信息得以转化为数字形态和资源，进而产生流通的商业价值，成为至关重要的战略资产。这不仅凸显了其财产属性，还超越了个人层面的限制，进而孕育出社会公共属性的新维度。各行各业在当今社会对个人信息有着极高的需求，这导致安全风险遭遇了更多的挑战。

信息自决原则所引发的过度收集风险不容忽视。考虑到个人信息具有人格属性，我们预设信息主体应具备自主管理个人信息的权利，并强调其对自身信息的自我管控和责任承担。然而，无论是风险意识还是技术能力，信息处理者通常占据主导地位。因此，寄希望于信息主体通过信息自决来对抗信息处理者的采集行为，实乃不切实际。信息处理者为了防止违法收集信息的风险，通常会设定一些难以理解且复杂的同意条款。由于这些条款的晦涩，信息主体往往难以充分认识到潜在的风险。即便他们意识到了风险，也常常难以准确辨别和有效应对，从而在不得不接受服务的压力下，不得不选择同意。在信息收集过程中，风险要么极低，要么几乎不存在；信息主体在权衡利弊后，通常会选择同意提供信息。然而，信息风险往往具有潜藏性和累积性，许多风险在信息处理者分析加工信息时才会显现出来。在这种情况下，信息主体往往对此一无所知，且无法采取任何措施。

数据资源的转化应用带来了信息滥用的潜在危险。随着个人信息成为关键的生产要素，其运用不可避免地演变成一把双刃剑，一方面能带来明显的收益，另一方面却伴随着难以预知的风险。在遵循理性人假设的前提下，信息处理者应当同时注重合理利用和风险防范。遗憾的是，信息处理者常常依循资本法则，无度地追求信息处理价值的提升和利润的最大化，对由此带来的风险视而不见，不仅未能妥善保护个人隐私信息，反而故意滥用这些信息，使得个人信息资源化利用的风险呈现出急剧上升的趋势。

信息侵权规模的扩大带来了公益受损的潜在风险。随着信息收集的便捷化以及价值经济社会化的双重推动，个人在交往过程中产生的信息已成为市场主体和社会政府运作的基石。在公共领域，个人信息的重要性不言而喻，它不仅是必不可少的，更是社会发展的动力源泉。合理利用个人信息能够带来显著的社会效益，然而，若使用不当，则可能引发严重的信息安全问题，损害社会公共利益。在现实操作中，信息侵权现象常常以大规模的形式出现，此类大规模侵权行为往往可能演变成对公共利益的损害，甚至可能触及国家层面的利益。

侵权行为带来的后果难以掌控，由此引发的无法挽回的风险也随之产生。个人信息一旦被滥用，其风险变得难以预料，滥用行为所造成的损害更是难以预料和控制。对于信息主体来说，一旦其行踪和个人习惯被泄露，财产安全将面临严峻考验，例如“大数据杀熟”等风险加剧，与此同时，个人尊严亦受到损害，随之而来的焦虑和担忧等无形的精神压力也随之增大。社会层面，个人信息的广泛泄露或不当使用，不仅对众多个体，无论其身份如何，造成了包括物质损失在内的多重损害，而且将公共安全和利益置于险境，引发了公众的担忧，扰乱了社会秩序。这种影响，尤其是精神层面的伤害、公共安全的威胁以及对公共利益的损害，其后果往往无法逆转。

（二）

个人信息保护呈现的“三重困境”

随着风险挑战的日益加剧，我国在近年间针对个人信息保护，在刑事处罚、行政监管以及私人权益救济等多个层面加强了措施。然而，从实际执行情况来看，个人信息保护领域仍面临诸多难题。

我国刑法在2009年将侵犯个人信息的犯罪行为纳入了保护范畴，然而，由于刑事保护本身具有的局限性，其保护效果受限。首先，刑事保护的克制性导致其保护作用受限。依据罪刑法定原则，只有当侵害个人信息的情节严重时，才能启动刑事保护程序。刑法措施主要作为其他手段的辅助，面对那些情节尚未严重到需要刑事处罚的个人信息侵权行为，其保护作用显得力不从心。此外，刑事证明的高标准也限制了它成为主要保护手段的可能。在处理侵犯个人信息行为的定罪时，必须确保主观意图与客观行为相一致，并且要排除所有合理的疑点。然而，在实际操作中，由于信息处理者对规避追责风险的警觉性以及技术手段的运用，他们的操作往往表现出专业性、隐蔽性和智能化。在这种背景下，个人信息被侵害事件中，犯罪构成要素如主观过错和客观行为等，往往难以被证实。因此，即便客观上存在侵犯个人信息的行为，也难以确保所有侵权行为都能得到应有的追责。第三点，刑事保护措施难以充分补偿个人及社会公益遭受的损失。在处理侵犯个人信息的犯罪时，通常会对犯罪者处以罚金并追回非法所得，罚金会被上交国库，而非法所得由于受害者的不确定性，常常无法确定具体的受害者，因而同样被上交国库，这种情况使得对个人权益和社会公益的有效补偿变得十分困难。

行政保护呈现出疲软态势。根据个人信息保护法第60条的规定，国家网信部门承担了统筹协调与监督管理的职责，而公安、工信等行业主管部门则各自负责监督管理，形成了“分工共管”的机制。这一模式在预防、控制个人信息风险以及惩处滥用个人信息行为方面起到了积极作用。然而，通过行政手段来保护个人信息也暴露出明显的不足。首先，由于“信息处理者”的身份，行政执法受到了广泛的质疑。行政机关既扮演着“信息处理者”的角色，又承担着“信息规制者”的职责，执行着信息处理与监管的双重任务。在公权力的运用和信息公共安全的保障的双重作用下，行政机关本身便成为了目前最核心的信息处理主体。政府部门在执行社会管理职能时，需要收集、开发和使用个人信息，但作为“信息处理者”的角色，其存在不可避免地会产生不良影响，即所谓的“负外部性”。这种情况下，仅靠内部自查自纠难以满足自然正义的要求，从而导致了一种“既是运动员又是裁判员”的矛盾境地。另外，在构建服务型政府的理念指导下，对于相关行业的创新活动，政府强调要扮演好“守夜人”的角色，即在确保必要监督的同时，应尽量采取鼓励和支持的立场。为防止执法不当引发争议，执法部门在个人信息管理方面力求谨慎行事。首先，个人信息领域的执法资源相对匮乏，执法焦点往往集中在重大信息安全事件上，而对普通个人信息关注较少。其次，“分工共管”的执法模式不仅使得执法标准和尺度难以统一，还容易导致各自为政、相互推诿以及效率低下等问题，这在个人信息保护领域很容易出现“公地悲剧”。

私益保护的实际成效并不理想。民法典对信息主体的查阅权、更正删除权等个人权利进行了明确规定，个人信息保护法则对信息主体通过民事诉讼寻求救济的条件、程序以及损失赔偿的确定方式等进行了详细规定。然而，在实际操作中，利用私益救济手段来维护个人权益还存在一定的局限性，更不用说保护社会公共利益了。首先，侵权行为的隐蔽性使得个人难以察觉自己的信息权益受到侵害。个人信息在经过复杂的技术处理之后，通常以数字或代码的形式呈现，这使得个人很难意识到自己的信息受到了侵害。即便察觉到问题，也往往难以确定侵害发生的具体阶段和侵权主体，因此在寻求个人权益救济的过程中，面临着天然的困难。此外，由于个人损失往往不明显，信息所有者单独寻求救济的意愿和动力都相对较弱。在规模化的信息侵权事件中，单次损失并不显著，然而，寻求私益救济所需的时间和经济投入却相对高昂。根据损失填补的原则，个人能够获得的赔偿额通常有限。因此，即便信息主体意识到自己的信息遭到侵犯，他们往往也不倾向于采取私益救济措施。此外，个人在举证能力上存在局限，成功获得救济面临客观上的挑战。个人信息私益救济的实施，需以遭受损失以及损失与侵权行为之间存在直接关联为条件。然而，考虑到个人在举证方面的局限性以及信息侵权事件发生的复杂性，要准确确定损失并证明其与侵权行为之间的因果关系，难度极大。因此，单独的信息主体在提起侵权诉讼时，面临败诉的风险相对较高。根据学者对现有部分个人信息民事侵权诉讼案例的分析和统计数据，其中获得支持的诉讼请求比例极低。第四点，民事私益诉讼难以达到对社会公益的救助效果。即便民事私益诉讼能够成功为个人信息主体挽回人格和财产上的损失，其效果也仅限于保障个人权益，而无法达到保护社会公益的目的。实际上，信息侵权常常以大规模的方式出现，影响的受害者众多，且范围广泛，这种侵害已经超出了个人权益保护的范畴，对于社会公益的救济显然已经超越了单纯私益救济的界限。

（三）

民事公益诉讼蕴含的“双重价值”

为了防范社会公益可能受到的损害，并确保公益受损时能够得到救济，这种既包含主动预防又包含被动救济的机制，它能够弥补公法保护和私益保护方面的不足，具有双重价值，即完善个人信息民事公益诉讼，因此，介入个人信息保护是正当且必要的。

通过结合被动救济与主动预防的双重优势，我们得以构建起“三重保护”机制。该机制在应对个人信息损失方面起到了关键作用，但在防范和避免信息风险方面，其效果相对有限。个人信息公益诉讼的目的在于保障社会公共利益中的个人信息安全，这不仅涵盖了对于个人信息社会公益受损后的救济措施，还涉及到了对个人信息社会公益可能面临的风险进行预先防范，以此弥补了我国“三重保护”体系在个人信息社会公益风险预防方面的不足之处。具体表现在：一是有助于对个人信息行政执法进行有效监督。检察机关作为个人信息民事公益诉讼的重要参与者，通过发出检察建议，推动行政机关依照法律规定执行信息监管任务，这一做法相较于单独的惩罚措施更具深远意义。同时，它还有助于完善个人信息领域的行政执法。通过将预防信息风险的职责扩展至特定的社会组织，并吸纳这些社会力量作为监督者，可以在一定程度上减轻行政机关在执法资源上的不足。三是这一举措有助于推动信息处理者重新扮演理性人的角色。必须承认，鉴于“三重保护”机制在个人信息保护领域的不足，许多侵权行为并未受到应有的惩处，尤其是那些虽未构成刑事犯罪却侵犯了大量个人信息的违法行为，追究其责任的可能性极低，这在某种程度上助长了信息处理者进行非法信息处理的倾向。民事公益诉讼主要针对大量个人信息侵权事件提供救济，确保侵犯众多个人信息的行为不再置身于法律之外，同时，信息处理者在面临刑事、行政处罚以及私益侵权责任的同时，还需承担民事公益责任。违法处理个人信息的成本上升，迫使他们在处理个人信息时不得不更加谨慎。

加强公共法律保障与私人权益维护的不足之处，引入民事公益诉讼机制，这不仅满足了维护社会公共利益的实际需求，还能在“多重保护”机制发挥效能的同时，有效弥补其在个人信息保护领域的不足。首先，它填补了个人信息社会公益保护领域的空白。个人信息私益救济无法完全覆盖公益保护的范围，而刑事和行政保护由于自身的局限性，在维护个人信息社会公益方面难以发挥显著作用，因此，“三重保护”机制在保护个人信息社会公益方面存在一定的“空白区域”，而民事公益诉讼恰好能够填补这一空缺。此外，它还旨在弥补刑事保护功能的不足。一方面，扩大对个人信息社会公益的刑事保护范围，将那些情节尚未严重的个人信息侵权行为纳入公益诉讼的适用范围；另一方面，民事公益诉讼所获得的赔偿金，将不再上交国库或分配给个人，而是专门用于补偿那些遭受损失的社会公益，以及个人信息保护的公益项目。此外，这也在一定程度上减轻了行政机关作为信息处理者在执法过程中可能产生的负面影响。检察机关启动民事公益诉讼，为司法机关参与个人信息行政执法搭建了舞台，而行政机关的执法监督也不再局限于内部自查自纠。此外，它还破解了个人信息私益救济的难题。无论是线索发现、证据搜集，还是在法律素养和专业能力上，具有民事公益诉讼资格的这三类主体和个人相比，都展现出无法比拟的优越性。

二、实践图景：“刑事化”“消费者化”与“私权化”并存

在个人信息保护法颁布之前，民事公益诉讼在个人信息保护领域已根据民事诉讼法第五十八条的规定进行试点实施。为了深入审视个人信息民事公益诉讼的实际运作情况，本研究选取了中国裁判文书网上公开的裁判文书作为分析对象。对“个人信息”与“公益诉讼”主题进行文献检索，截止至2024年6月3日，搜集到2016年至此期间的相关法律文件共计540篇。经过细致审查，去除了诸如指定管辖、上诉撤回、裁定补正、行政裁定等非核心文件，最终筛选出涉及个人信息民事公益诉讼的裁判文书，共计381篇。进一步分析案件结案方式，其中判决案件362起，调解案件19起，分别占案件总数的95.01%和4.99%。对裁判法院的层级进行考察，结果显示基层法院审理了298件案件、中级法院审理了82件、高级法院审理了1件，三者分别占总数的78.22%、21.52%和0.26%。在文书制作时间方面，个人信息民事公益诉讼案件呈现出逐年上升的态势（具体数据见表1）。就地域分布来看，涉及案件涵盖了28个省、自治区及直辖市的人民法院（详细信息请参考表2）。考虑到上述情况，总体来看，本研究选取的样本在代表性方面表现突出。依据个人信息民事公益诉讼的生成原理，通过实证分析相关文书，其具体实践呈现若干特点，这些特点不仅揭示了在司法操作中遭遇的难题，还对其价值的实现产生了影响。

表1 个人信息民事公益诉讼案件裁判时间情况

表2 个人信息民事公益诉讼案件分布区域情况（前10）

（一）

启动“刑事化”

在司法实践中，启动个人信息民事诉讼的主体呈现出显著的“刑事化”趋势。其中，三类主体的发展极不均衡，特别是检察机关，几乎独占了个人信息公益诉讼的启动权。在所研究的381个案例样本中，检察机关作为起诉主体的共有374件，这一比例达到了98.16%。与此同时，由消费者组织发起起诉的案例仅有7件，占比较低，为1.84%。特别值得一提的是，在这些案件中，并未出现由国家网信部门指定的组织担任起诉主体的情形。检察机关在推动个人信息民事公益诉讼的启动过程中，存在多方面因素：首先，作为司法机关的一员，检察机关能够运用公共权力进行侦查和搜集证据，这使得他们相较于其他机构，更易于获取相关的线索和证据资料。二是由于检察机关在公益诉讼领域较早开展相关工作，因此在案件处理能力和实践经验上占有显著优势。此外，检察机关将公益诉讼纳入业绩评估的关键指标，面对业绩评估和排名的压力，这种优势愈发凸显。第三点，法律所规定的消费者团体以及由我国网信部门指定的机构在参与个人信息民事公益诉讼方面积极性不足，尤其是后者，不仅提出诉讼的机构尚未明确，而且对于有权认定这些机构的“国家网信部门”的具体范围也存在分歧。

推行“刑事化”程序。个人、企业以及社会组织均可独立发起针对个人信息的公益民事诉讼，同时，检察机关亦能在办理刑事案件时一并提起相关的附带民事公益诉讼。在司法操作中，无论是启动程序还是负责启动的主体，都显现出明显向“刑事化”方向倾斜的倾向。在所分析的样本案例中，仅有22起民事公益诉讼是由检察机关或消费者组织独立发起的，而其余案件则是在个人信息犯罪刑事案件的基础上，由检察机关一并提起的附带民事公益诉讼（具体数据见表3）。案件类型显示出向刑事化发展的趋势，而且民事公益诉讼的线索获取高度依赖于刑事案件。附带民事公益诉讼的线索直接源自刑事案件，深入分析裁判文书后，我们发现，在22起独立发起的民事公益诉讼中，有5起案件已经做出了刑事判决，另外4起案件则是先由公安机关进行了侦查。这些案件之所以没有达到刑事立案的标准，是因为案情轻微或证据不够充分，最终是由检察机关根据前期侦查所掌握的情况，独立发起了民事公益诉讼。由此，基于刑事案件而引发的民事公益诉讼案件共计367起，其比例高达96.32%（具体数据见表4）。

表3 个人信息民事公益诉讼案件类型情况

表4 个人信息民事公益诉讼线索来源情况

检察机关主导的个人信息公益诉讼，虽然能够有效节省司法资源，并彰显司法机关在维护个人信息权益方面的职能，然而，检察机关以“搭便车”的形式发起公益诉讼，难免引发对其必要性的质疑。更严重的是，这种过度的“刑事化”趋势，限制了纯粹民事公益诉讼的发展空间，未能充分发挥其他主体应有的作用，也未能广泛吸纳社会力量共同参与个人信息保护，这对个人信息民事公益诉讼的长期发展是不利的。

（二）

运行“消费者化”

个人信息民事公益诉讼的直接法律依据仅限于《个人信息保护法》的第七十条，但在实际操作中，对于该条款所规定的起诉主体资格和条件，人们存在不少分歧。对于那些尚未明确的具体适用问题，比如违反规定处理个人信息时应当承担何种公益责任、是否可以适用惩罚性赔偿等，我们只能参照其他法律法规来进行判断。个人信息民事诉讼与消费者公益诉讼在适用范围上存在交集，且在侵权属性上亦存在相似点，因此，这两个领域的公益诉讼规则在规范诠释和持续创新方面存在诸多相通之处。消费者权益保护法实施已久，最高人民法院亦就消费者公益诉讼发布了专门的解释，因此，在处理个人信息民事公益诉讼中的争议和未明确事项时，往往参照消费者民事公益诉讼的相关规定进行判定。由此，近年来涌现的具有较大影响力的个人信息民事公益诉讼司法案例，大多从维护消费者权益的角度进行创新和突破。

对相关组织“消费者化”进行定义。根据《个人信息保护法》第70条的规定，并未对“法律规定的消费者组织”进行直接定义，而是通过引用其他法律条款的方式进行界定。在此情况下，“法律”一词应指《消费者权益保护法》无疑。但关于“消费者组织”的具体指代，是《消费者权益保护法》第36条所明确的组织，还是第47条所明确的省级以上消费者协会，目前尚存在不同的看法。前者主张，任何符合第36条规定的消费者组织都有权发起个人信息方面的民事公益诉讼，相对地，后者则坚持第47条的规定，即消费者公益诉讼应由省级或以上级别的消费者协会发起，据此，个人信息民事公益诉讼也应由相应级别的消费者协会来发起。观察司法实践，目前所有非检察机关发起的个人信息公益诉讼，都是由省级消费者协会来发起的。

对惩罚性赔偿在个人信息民事公益诉讼中的适用性存在广泛争议。在理论界与实际操作中，这一议题都引发了较大的分歧。有人主张，若采用惩罚性赔偿，将能有效遏制非法处理个人信息的举动，带来显著威慑力，进而降低信息侵权事件的发生率。鉴于信息侵权行为日益增多，采用惩罚性赔偿确实显得尤为必要。有观点提出，惩罚性赔偿的运用应当依照法律规定，然而在涉及个人信息民事公益诉讼的领域中，尚无具体的规定，因此，将惩罚性赔偿应用于此缺乏法律依据。面对理论界对此问题的不断争论，司法领域实际上已经间接地利用了消费者权益保护的相关条款，对那些非法处理个人信息的行径实施了惩罚性赔偿。在所选取的研究样本中，存在两起由检察机关发起的涉及个人信息的公益诉讼案件，这两起案件均提出了要求惩罚性赔偿的诉求，并且这些诉求最终均得到了满足。在河北省保定市人民检察院对李某提起的关于侵害消费者个人信息及权益的民事公益诉讼案中，李某通过非法手段处理个人信息，非法获利高达55.45万元。保定市检察院在诉讼中要求李某支付惩罚性赔偿金。最终，法院依据消费者权益保护法的相关规定，判决支持了三倍的惩罚性赔偿。

（三）

责任承担“私权化”

如前所述，我国在个人信息民事公益诉讼规则方面存在显著不足，实际操作中往往需参照其他相关法规。在保护个人信息私益方面，我国民法典在人格权及侵权责任两章均设有较为详尽的规定，同时个人信息保护法第69条亦对侵权损害责任的认定规则做出了明确规定。制度设计与实践理性的双重作用，使得个人信息民事公益诉讼的实体运作，表现出以侵权所造成的损害后果作为救济依据，以及以损害赔偿责任作为救济手段的“私权化”倾向。

承担责任的私人化趋势明显。在个人信息民事公益诉讼中，救济对象与案件受理条件及裁判标准直接相关。通过分析现有的个人信息民事公益诉讼案件，我们可以观察到，司法实践中普遍依据个人信息保护法和民法典的相关规定，以“利益遭受实质性损害”作为受理案件和判定诉讼请求支持与否的前提和依据。在起诉受理过程中，法院责令起诉方提交个人信息权益受损的初步证明材料。观察那些通过判决或裁定方式结案的个人信息民事公益诉讼案例，我们发现它们普遍提供了相应的证据，用以初步证明个人信息权益遭受了损害。这一现象表明，侵权损害事实的真正发生，是满足个人信息公益诉讼起诉要求的前提条件。此外，在个人信息公益诉讼中，赔偿金的发放是以遭受的侵害和损害程度为依据，并且根据个人信息处理方所获得的收益来确定其应当承担的公益诉讼赔偿金额。在这381起案件中，有257起涉及个人信息处理者需支付公益赔偿金，其中254起案件已明确个人信息处理者的收益状况，并据此确定了赔偿金额；仅有3起案件尚未查明个人信息处理者的收益状况，赔偿金额则由审理法院根据具体情形来决定。司法实践中，明确提出了“无损害即无救济”的原则和基本立场，凸显了实际损害在个人信息公益诉讼案件中的关键作用。在具体操作中，个人信息民事公益诉讼以实际损害为必要条件，这既是因为司法作为最终救济手段的定位，也是为了应对恶意诉讼和无端纠缠的实际需求。然而，这种方法却难以在风险刚刚萌芽时消除重大信息侵权隐患。

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