检察公益诉讼制度：中国特色实践与时代发展所需的法治探索

东莞万江律师获悉

我国在检察公益诉讼制度与理论的构建与演进过程中，对时代所提出的重大问题进行了深入思考与创造性解决。在构建和完善公益诉讼模式的过程中，我国坚持了高度的理论意识，准确捕捉了本土法治的实际需求，并提出了具有鲜明中国特色的独创性对策。

检察公益诉讼源自我国社会主义法治的独特探索，它要求以我国检察学术的独立知识体系为基础，坚持不懈地增强理论意识、推动理论革新、汇聚理论共识，于“因势利导”中明确制度导向，于“因势而动”中解决实际问题，于“顺势而为”中提升治理成效，打造契合我国国情、凸显制度特色的检察公益诉讼体系。

最高人民检察院的应勇检察长强调，编纂一部符合时代进步需求的检察公益诉讼法，堪称世界法治发展史上的创新之举，具有里程碑意义的重大法治事件。目前，检察公益诉讼法的立法工作正处于关键阶段。这部在借鉴国外经验较少、本土特色鲜明的法律，其制定过程亟需理论研究的强大支持。唯有深入本土法治实践，准确领会检察公益诉讼制度在国家领导人法治思想中扮演的标志性角色、取得的创新性成就的核心地位，并通过更为远见卓识和深入的理论探讨，集中关注公益诉讼的理论与实践问题，方能更有效地服务于检察公益诉讼的立法工作。

因势而谋，以理论自觉锚定检察公益诉讼的时代坐标

我国在检察公益诉讼制度与理论的构建与演进过程中，对时代所提出的重大问题进行了深入的思考和创新的解决。在打造和优化公益诉讼体系的过程中，我们坚持了高度的理论意识，精确地捕捉到了国内法治建设的实际需求，并提出了具有鲜明中国特色的、原创性的应对策略。

坚持理论上的清醒认识，检察公益诉讼制度的形成源于我国本土的实际需求。公益诉讼的起源，源于对“公地悲剧”现象的应对，而现代公益诉讼的发展，与二十世纪西方资本主义社会在转型期所经历的深刻社会变革紧密相连。在法律制定方面，部分国家通过立法明确，公民以及非政府组织等可以借助诉讼手段来处理涉及公共利益的争议。在理论领域，法国学者狄骥基于此提出了客观诉讼与主观诉讼的明确区分。在主观诉讼中，其核心作用在于为个人提供权利救济和解决争议。相对地，客观诉讼的首要任务是监督法律的执行，确保公共权力的健康运行。随着时间的推移，客观诉讼的理论逐渐发展成为公益诉讼的重要理论基础之一。然而，在传统的公益诉讼理论框架内，个人及相关组织因诉讼动机不足、专业能力较弱、取证手段有限等问题，这些因素直接影响了制度的执行，进而使得公益保护的成效显得较为有限。我国在民事诉讼法中首次设立公益诉讼制度时，主要允许社会组织提起此类诉讼，而并未将检察机关包括在诉讼主体之内，这一阶段的保护效果未能完全达到预期。我国对此态度坚决，秉持理论自觉，首次提出了检察公益诉讼这一创新性理念，从而开辟了一条符合我国国情的公益保护新路径。

深挖理论富矿，检察公益诉讼制度发展根植本土实践。公益保护成为当代的重大议题，2014年，党的十八届四中全会创新性地提出了“探索构建检察机关提起公益诉讼的机制”；同年7月，全国人大常委会作出决议，批准最高人民检察院在13个省份、自治区、直辖市范围内进行检察公益诉讼的试点工作；2017年6月，民事诉讼法和行政诉讼法经过修订，正式确立了检察公益诉讼的体制。2021年，党中央发布的《关于强化新时代检察机关法律监督职能的意见》明确指出，检察机关是国家利益及社会公共利益的关键守护者。立足于我国法治根基，检察公益诉讼在理论与实践层面均实现了显著进步。截至目前，检察机关的公益诉讼活动已从最初的“四大领域”出发，逐渐扩大范围，涵盖了英雄烈士的权益维护、未成年人的安全保障、军人的地位与权益保护、安全生产监管以及个人信息保护等多个方面。

应势而动，以理论创新夯实检察公益诉讼的制度基础

检察公益诉讼制度历经从无到有、从摸索到完善的历程，从局部试点逐步扩展至全国范围，与之相伴的检察理论创新，始终与实际探索保持同步，协同推进，对于推动国家治理体系和治理能力的现代化进程起到了显著的促进作用。

首先，采用“起诉前程序”与“审判程序”相融合的流程设计。起诉前程序独具的程序意义与作用，充分展现了我国行政权、审判权与检察权相互协作、相互监督的制度优势。将起诉前阶段视为实现公益保护目标的关键环节，这不仅有助于促使行政机关自行纠正错误，还能有效节省司法资源，彰显了检察公益诉讼作为治理诉求的明确定位。同时，将提起诉讼作为补充的保障措施，借助“诉讼确认”这一手段来捍卫国家利益和社会公共利益，这样既能彰显司法权力的威严，又能达到强化保障和监督力度、确保其刚性执行的效果。

二是率先提出“可诉性”作为检察履职的评判标准。“可诉性”在检察机关高效处理公益诉讼案件中扮演着关键角色，它直接关系到检察机关权力行使的边界和请求权得以实现的程度。这一标准的基本构成要素涵盖“合格的诉讼主体”、“违法行为”、“公益损害事实”以及“法律明确授权”等方面，任何一项都不可或缺。确立“可诉性”这一评判准则，不仅对于保障案件能够顺利提起诉讼并得到公正裁决具有关键意义，而且明确了检察机关、审判机关、行政机关三者之间权力的合理分界。这体现了检察机关不搞“大而全”、不独自行使职能，以及不越俎代庖行使其他部门职权的坚定立场。

第三，对“公共利益”这一概念进行了创新性拓展。自公益诉讼在我国设立以来，从提出检察公益诉讼，再到从局部试点逐步推广至全国，公益诉讼的受理范围持续遵循“积极稳妥”的原则，逐步构建了“4+10”的基本框架。这一框架不仅能够及时应对社会公共利益范畴随着社会发展而产生的动态变化，同时保持了司法的审慎态度，实现了公益保护和治理效果的均衡。

顺势而为，以理论共识凝聚公共利益保护的治理合力

立法应响应实践需求，而实践的发展又推动了立法的进程。依据全国人大常委会2025年的立法工作安排，今年将对检察公益诉讼法进行首次审议，这标志着相关立法工作正迅速推进。依照立法法和人大议事规则的相关规定，那些被列入常委会会议议程的法律草案，通常需经过三次审议，方可提交表决。在此阶段，检察公益诉讼法的草案将扮演汇聚各方智慧的关键角色，我们必须不断推进检察公益诉讼领域的理论研究，力求最大限度地凝聚理论上的共识，从而更有效地促进检察公益诉讼法律的制定工作。

首先，我们要同时注重回应性和前瞻性，以保证检察公益诉讼立法的高品质实现。为了满足公益保护的当前需求，检察公益诉讼的制度体系正逐步得到充实与完善。民事和行政两大诉讼法的相应规则之外，还涵盖民法典、个人信息保护法、未成年人保护法等多项法律中的嵌入性条款，最高法院和最高检察院发布的公益诉讼相关解释，以及浙江、江苏、广东等省份和直辖市通过地方性法规进行的诸多尝试。此外，还需关注检察公益诉讼制度在新兴领域和方向上仍有广阔的施展余地。因此，在制定法律的过程中，必须将那些经过实践验证、遵循诉讼规则、证实切实可行的优秀经验、做法和机制转化为法律条文。同时，还需充分利用授权条款、额外列举、补充条款等立法技巧，以确保检察公益诉讼能够持续发展，并为制度创新提供广阔的空间。

二是我们需同时重视程序和监督，以保障公益诉讼检察制度功效得到全面发挥。公益诉讼权，作为检察院根据宪法规定所拥有的法律监督职责在公益保护方面的扩展，其本质上是客观诉讼的一种，它并非是审判权的附属，而是一种独立的国家强制权力，负责对违法行为导致的社会公共利益受损情况进行调查、协商和督促。因此，在制定检察公益诉讼的相关法律时，必须全面兼顾“检察”与“诉讼”这两个核心要素。一方面，需在程序层面具体界定诉讼的基本原则、管辖范围、起诉所需条件以及审判流程等程序性法律要素。另一方面，还需对线索搜集、调查取证、强制手段以及检察建议等检察监督措施作出明确规定，以此充分展现检察公益诉讼在督促和协同治理方面的积极作用。

第三，我们既要注重治理效果，也要强调协作配合，力求检察公益诉讼制度发挥出最大效能。这种诉讼形式源于我国的基本国情，鲜明体现了国家治理体系和治理能力的现代化水平，是司法制度中的重要组成部分。在检察公益诉讼领域，检察机关与相关主体的互动并非仅仅是“零和游戏”，亦非检察机关越权代替其他部门行使职责，而是充分展现检察机关的独特优势，运用检察职能，助力实现社会治理的更高层次。检察公益诉讼法需将协同治理的监督理念确立为核心准则，同时明确包括协商、发出检察意见、执行职责后的整改跟进监督、以及提起诉讼在内的多种监督手段，并设立如公开听证、第三方对整改成效进行评估等社会参与途径，以此保障各参与主体齐心协力，共同维护公共利益，充分发挥我国在促进社会治理方面的体制优势。

检察公益诉讼作为中国特色社会主义法治体系下的创新实践东莞万江律师，其发展离不开中国检察学独立知识体系的支撑。我们必须坚持不懈地增强理论意识，不断推进理论创新，并积极汇聚理论共识。在这个过程中，我们要顺应时代发展趋势，明确制度发展的方向；根据形势变化，提高实践操作的效率；紧跟时代步伐，深化治理经验的总结。最终目标是建立一个既符合我国国情，又充分展现制度优势的检察公益诉讼体系。

（作者单位：山西省人民检察院）

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