完善公益司法保护方案，最高检为中国式现代化作检察新贡献

东莞万江律师获悉

完善公益司法保护的中国方案

为服务保障中国式现代化作出新的检察贡献

最高人民检察院党组会议对如何深入实施党的二十大提出的“完善公益诉讼制度”的相关要求进行了深入研究和广泛讨论。

党的二十大报告中明确指出，必须“健全公益诉讼体系”。这一重点强调使得公益诉讼议题重新引发了公众的关注。谈及公益诉讼，人们往往首先想到的是那些具体生动的案例——比如万峰湖案件：最高人民检察院亲自立案，三地党委和政府全力配合，共同治理、联合防控，使得曾经水质恶化、网箱遍布的万峰湖重现碧波荡漾、山清水秀的景象；又或者是一些以法律名义捍卫英雄烈士荣誉的案件：某网络红人恶意诽谤志愿军英烈，某旅游博主肆意侮辱守卫边疆的烈士，海南和新疆的检察机关分别以涉嫌侵犯英雄烈士名誉、荣誉罪提起公诉，并附带民事公益诉讼，通过法治手段保护英雄烈士的权益，捍卫他们的荣誉……

岁月如梭，众多典型案例记录下了我国特色公益诉讼检察制度的成长历程。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确提出要“探索并建立检察机关提起公益诉讼的制度”。国家领导人对此进行了专门阐述，特别指出“检察机关提起公益诉讼，有助于改善司法职能的布局、健全行政诉讼体系，同时也有助于促进法治政府的构建”。经过九个月的时间，全国人大常委会正式批准，最高人民检察院在包括13个省区市在内的地区，开展了为期两年的检察机关提起公益诉讼的试点项目。2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改民事诉讼法与行政诉讼法的决议，明确将检察机关提起公益诉讼的规定纳入其中。随后，2019年10月31日，党的十九届四中全会对公益诉讼领域提出了新的要求，强调要扩大公益诉讼案件的覆盖面，并进一步完善生态环境领域的公益诉讼制度。2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，要积极稳妥地推动公益诉讼检察工作的发展。在以国家领导人同志为核心的党中央坚定领导下，全国人大及其常委会的严格监督之下，全国检察机关全面深入地学习并贯彻国家领导人的法治理念，以高度的政治意识、法治意识、检察意识，全力以赴抓实工作。公益诉讼检察制度不仅在顶层设计上得到了完善，而且在实践操作中得以生根发芽，从最初的试点阶段逐步发展到全面推广并持续健康发展的新阶段，构建起了公益司法保护的“中国模式”，引起了广泛的关注。

新征程，新起点。党的二十大报告特别指出，需“加强公益诉讼制度的建设”，这不仅是对公益诉讼检察工作所取得成就的认可，同时也对未来公益诉讼检察工作的深入推进寄予了更高的期望和严格的要求。检察机关，作为维护国家法律权威和保障国家、社会公共利益的关键力量，面临如何深入贯彻党的二十大精神，持续优化公益诉讼体系，以新的检察力量助力中国式现代化建设的问题。11月1日，一场旨在深入贯彻党的二十大精神，将政治学习与业务实践相结合的专题会议在最高人民检察院召开——该院党组会议聚焦党的二十大关于“完善公益诉讼制度”的号召，展开了深入的研讨，并针对检察工作实际，提出了具体的落实措施。最高检党组书记、检察长张军主持会议。

会议对自2017年7月公益诉讼检察制度全面实施以来的各项工作进行了总结：五年来，公益诉讼检察持续更新观念、健全机制，案件办理数量逐年稳步增长，案件覆盖领域持续扩大，案件办理的质量和效率也在不断提升。

观察案件处理规模，公益诉讼案件的数量逐年增长，2018年达到10万件，2019年增至11万件，2020年增至15万件，2021年更是上升至16.9万件。进入2022年，截至9月，全国检察机关累计立案并处理公益诉讼案件15.3万件，同比增长了21%。综合来看，全国检察机关至今已处理各类公益诉讼案件超过71万件。

从办案领域分析，新出台或修订后的安全生产法、个人信息保护法、军人地位与权益保障法、未成年人保护法、反垄断法、反电信网络诈骗法、农产品质量安全法、妇女权益保障法等法律法规，均对检察机关提起公益诉讼的行为进行了明确规定。这使得检察公益诉讼的法定领域，从原先的民事诉讼法、行政诉讼法所规定的生态环境和资源保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英烈保护法所规定的英雄烈士权益保护，即“4+1”模式，大幅扩展至“4+9”模式，并且这一领域仍在不断规范和拓展之中。

从办案理念与成效的角度分析，我国最高人民检察院于2018年提出了“互利共赢、多方共赢”的指导思想，着重指出公益诉讼检察的核心宗旨在于支持政府部门依照法律进行行政管理，推动相关部门和主体实现协同作业，构建公益保护的合力，携手保障国家、社会及人民的基本权益。五年来，这一理念已从最初的履职要求出发，逐步扩展至最终效果实现的层面；它不仅从对检察机关履职的要求演变成为广泛共识，而且从检察机关与政府及其相关部门的共赢合作，拓展至涵盖立法、执法、司法在内的整个治理共同体的共赢局面。行政机关历经从最初的疑虑与担忧，逐步转变为支持与配合，进而积极寻求监督机会，并在行政执法手段有限时，主动寻求公益诉讼的助力以强化法治功能，这一过程充分展现了党中央在推进全面依法治国方面取得的显著成果。在此背景下，行政机关对公益诉讼的法律监督更加信赖，对运用法治理念和法治手段推进国家治理的认识也更为深入。最高人民检察院党组倡导“在诉讼前达成公益保护目标为最佳司法结果”的指导思想，强调在提出检察建议后积极推动协调，确保其得到有效执行，大部分案件在诉讼前阶段便得到了妥善处理。自2018年起，行政公益诉讼的检察建议中，有98.9%在诉讼前实现了有效整改；而提起诉讼的案件，则有99.7%获得了人民法院的认可与支持。

在国际舞台上，公益诉讼检察制度的实践成果受到了全球的普遍认可。在2021年，诸如世界自然保护大会、联合国生物多样性大会等重大国际活动中，以及最高人民检察院与越南等国家检察机关的交流过程中，这一制度，作为中国特色社会主义司法体系中的一张亮丽名片，赢得了众多国际组织和司法界人士的瞩目与赞誉。

党的二十大强调对公益诉讼制度进行优化，这一举措深思熟虑，影响深远！综合考量公益诉讼检察部门的办案实践及所涉问题，众人普遍认为，党中央关于完善公益诉讼制度的指示，与我国公益诉讼法治建设及检察工作现状高度契合。

公益诉讼检察制度是中国法治现代化进程中的一个关键标志！众人普遍认同，公益诉讼检察活动在推动社会主义现代化国家依法建设方面起到了显著的促进作用。多年来，公益诉讼检察工作的持续开展与展现，正是中国式现代化需求的生动体现。公益诉讼的大多数案件在诉前阶段便得到了妥善处理，成效显著。这主要得益于公益诉讼检察工作所具有的中国特色：在党的集中统一领导下，检察机关与政府相关部门通力合作，致力于捍卫国家、社会和人民的根本利益，并推动国家治理体系和治理能力的现代化进程。

公共福祉本质上与民众福祉相一致，公益诉讼作为一种旨在捍卫公共福祉的司法机制，被视为党和政府的一项重要民生工程。为了优化公益诉讼体系，我们必须从政治角度出发，进一步强化公益诉讼检察职能。如何深入理解和切实贯彻“从政治上考虑”的要求？会议提出了“五个必须”的要求：必须始终坚定党对公益诉讼检察工作的全面领导；必须对中国特色社会主义制度充满信心；必须着力解决人民群众迫切关注的公益损害问题；必须妥善处理改革深化与法治保障之间的辩证关系；必须推动形成全社会共同维护公益的强大合力。

公益诉讼检察工作在推进过程中，与新时代党中央对全面依法治国的期望，以及人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高期待相比，尤其是与二十大报告中提出的目标相比，尚存在不小的差距。大家特别指出，自公益诉讼检察工作全面展开以来，尽管整体上有所发展，但其中仍存在一些不容忽视的问题。尤其是，伴随着公益诉讼在实践和需求方面的迅速增长，对于构建规范、完整且协调的制度体系的呼声越来越高，公众对于公益诉讼的专项立法充满期待。

在深入的讨论中，大家达成了共识：推进公益诉讼的专项立法是健全公益诉讼体系的核心需求。这项专项立法，旨在全面执行党中央及国家领导人的指导方针，是推动检察公益诉讼制度全面深化改革的一系列关键决策的具体体现。自国家领导人在党的十八届四中全会上进行专项阐述，至党的十九届四中全会以及《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出要求，乃至党的二十大报告中着重提出完善公益诉讼制度，这一系列举措充分展现了党中央对检察机关作为国家法律监督机关及公共利益代表的重视，其在公益诉讼中承担着重大责任，发挥着主导作用。这一制度安排的连贯性，以及通过立法手段不断完善和保障检察公益诉讼制度高质量发展的法治需求，均体现了与时俱进的特点。应积极推动公益诉讼立法的专门化，将其作为完善公益诉讼制度的关键途径和核心内容。同时，要明确在当前及未来一段时间内，将重点放在深化专门立法的理论研究、形成广泛共识以及规范实践探索的方向上。

制定公益诉讼的专项法律，既是顺应实践不断进步的需求，也是突破制度发展难题的必然选择。在讨论过程中，大家指出，从需求的角度分析，公益诉讼检察的法定范围正呈现出“4+9……”的拓展趋势，并且相关单项法律持续增加关于检察公益诉讼的规定。这一现象充分反映了人民群众对美好生活的向往以及党和国家治理国家的需求。这也迫使检察机关必须进行前瞻性的思考，全局性的规划，并全面推进公益诉讼法律制度的整体完善。从问题导向出发，当前，公益诉讼的相关法律规范主要表现为授权性和原则性的条款。然而，司法解释和地方立法存在一定局限性，未能有效解决理论界和实务界在检察公益诉讼的法律监督属性、客观诉讼定位等制度机理方面的问题。同时，法律规范之间缺乏统一性、协调性和配套性，这些问题逐渐凸显。这些状况迫切需要国家层面系统总结实践经验，优化顶层设计，并通过专门立法确保公益诉讼权能的统一、规范和高效运行，从而保障国家法律的统一和正确实施。

众人普遍认为，有必要深化对公益诉讼专项立法的探讨，与相关部门及学者专家紧密合作，持续增进共识，力求迅速推出集思广益、彰显我国特色、切实可行的立法研究报告及法律草案建议文本，以供立法机构审阅。

最高人民检察院的领导层成员、检委会的专职委员以及最高检机关相关部门的负责人均出席了此次会议。

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