行政处罚证据收集有多重要？关乎事实认定与执法成败

东莞万江律师获悉

《行政处罚法》明确指出，对于任何公民、法人或组织违反行政管理秩序的行为，若需依法实施行政处罚，行政机关务必核实具体情况；若违法事实不明确或证据不充分，则不得进行行政处罚。案件处理的关键在于依法、迅速、全面、客观、公正地搜集与案件相关的证据。这些合法有效的证据是确认事实的基础，也是案件得以妥善解决的根本所在。在行政复议或行政诉讼过程中，行政机关必须提供充分证据来证实其行为的合法性，并且必须依赖合法且有效的证据作为支撑。若证据存在不足、缺失或存在瑕疵，则可能会直接引发败诉的风险。在行政执法活动中，必须严格遵守“事实为依据，法律为准绳”的原则，而证据收集的质量则是确保行政行为合法性、公正性与有效性的关键要素。

在实际执法活动中，众多执法人员并未充分重视证据获取的方式及其固定标准，有时甚至出现证据收集不完整，形成孤立证据的情况。他们往往忽视证据之间的关联性和其有效性，进而使得某些证据未能发挥其应有的作用。在《执法过程中关于证据的14个常见问题！》一文中，笔者曾对证据相关问题进行了详尽的阐述。然而，这尚不足以引起某些执法人员的关注，因此有必要再次深入讨论在搜集证据环节中应注意事项及潜在问题，以降低因证据不足而导致行政处罚决定被行政复议机关或人民法院频繁撤销的情况。

一、合法有效的证据才能作为案件定性的依据

我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》和《民事诉讼法》均有明确规定，证据在作为认定事实依据前，必须经过核实确凿。此类证据在用于行政处罚时，需遵循特定的法定格式，确保其真实、合法且具有相关性。所谓行政及民事诉讼证据的“三原则”，即证据需具备真实性、合法性和关联性。

证据的真实性体现在其形成过程具备客观性，所呈现的事实确为实际存在或已发生，非人为制造，且其内容能够准确无误地展现待证明的事实真相。

关联性强调的是，作为证据的资料必须与案件存在紧密的关联，且对案件事实的证明具有实质性价值。换言之，所搜集的证据要么与案件直接挂钩，要么存在间接联系，其目的在于证实违法行为的成立。这些资料与案件调查之间存在着直接的关联，或者虽为间接，却能在一定程度上辅助直接证据，对案件调查起到证明或佐证的作用。

证据的合法性要求其形式必须符合法律规定，且必须按照法律规定的程序和要求进行收集与应用。具备合法取证资格的人员，需依照既定程序进行取证活动，所采用的固定证据方法也需满足法定标准。此外，证据还需经过当事人的确认，方具备合法性。

证据的三个要素——真实性、关联性以及合法性，均不可或缺，它们共同构成了证据资格的核心要素。只有当材料同时满足这三个条件，才能具备证据资格和证据能力，成为合法有效的证据，进而可作为案件事实定性的依据。

二、证据收集必须符合法定的的形式和要件

执法人员的资格需满足法律规定：负责调查取证的人员需具备执法资质，并持有《行政执法证》，且人数不得低于两人；同时，他们应主动向当事人或相关人士展示执法证件。

取证对象需满足法律规定：不得对未满十四岁的未成年人、精神病患者或智力残疾人在无法辨识或无法自主控制行为时进行取证。对于无法准确表达自身意愿的人员所提供的证词，将视为无效。

取证过程需遵循法定规范：在调查取证环节，必须严格遵守各类证据的采集标准，否则所获证据将不被认可。例如，当行政机关依据法律法规使用电子监控设备搜集并固定违法行为时，必须经过法律和技术双重审查，保证设备达标、布局合理、标识清晰，且安装位置需对外公布。没有公布的取得的证据无效。

三、收集证据可以采取的方式

1. 查阅、复制保存在国家机关以及其他单位的相关材料；

对相关场所实施检查、勘查、采集样本、进行监测、录音、拍照、录像以及提取相关物品和文件。

对当事人涉及生产经营的各类资料进行查阅与复制，包括但不限于其经营记录、签订的合同、财务相关的凭证以及缴纳费用的凭证等。

对当事人、证人以及其他相关单位和个人进行询问，责令他们阐述相关事宜，并提交相应的资料。

5. 组织技术人员、委托相关机构进行监测、鉴定；

6. 调取、统计自动监控数据；

7. 采取先行登记保存措施；

8. 采取查封、扣押措施；

9. 通过公证方式进行证据保全；

10. 听取当事人陈述、申辩，听取当事人听证会意见；

11. 依法可以采取的其他措施。

四、固定和收集证据的程序要求

《行政处罚法》与《行政诉讼法》所列明的证据类型涵盖了以下几种：首先是书面文件，其次是实物证据，接着是视听材料，然后是电子资料，紧接着是证人提供的证词，再者是当事人所作的陈述，此外还有鉴定专家的意见，以及勘验和现场记录的笔录。《市场监督管理行政处罚程序规定》对证据的采集、提取以及形式上的要求都制定了详尽的规定，市场监管执法人员必须依照这些规定严格操作，确保证据收集和提取的合规性。

（一）书证、物证

执法人员在现场进行检查的过程中，发现了包括进货和销售记录、经营活动的相关文档、资格证明文件、产品质量认证、交易凭证、财务凭证、合同文件以及相关财物在内的资料，这些均被归类为书证和物证。此外，执法人员所制作的笔录、采取的扣押和封存措施等相关执法文件，同样也被纳入书证的范畴。

对外来书证及物证的规定如下：需收集或调取的资料必须是原始的文件或物品。若获取原件或原物存在困难，则可获取副本、影印本或抄写本，亦或通过拍摄或制作能够真实反映其外形及内容的照片、视频。提供证据者需仔细校对所提供的副本、复印本、手写记录以及图像、视频等资料万江律师，确认其内容与原始文件或物品完全相符，并在确认无误后，在资料上标明与正本或实物的一致性，同时记录出具日期、资料来源，并亲自签署姓名或加盖公章。

自行搜集的证明材料需遵循以下要求：《市场监督管理行政处罚文书使用手册》对执法人员在调查阶段所编写的文件设定了详细的规定，填写或制作文件时必须依照手册中的规范严格操作。若执法人员通过拍照获取证明材料，则必须确保当事人对照片内容予以确认；未经当事人确认的证明材料将视为无效。

（二）视听资料

所搜集和提取的视听素材必须是相关信息的原始来源。若获取原始视听素材存在困难，可选用副本，并需详细记录其制作方式、时间以及制作者信息。声音素材还需附带相应的文字描述。在副本经过证据提供者确认无误后，需注明其与原素材的一致性，并由其签名或盖章确认。在此情况下，可利用《证据提取单》这一文件。证据提取单需执法人员和当事人共同确认签字或者盖章。

（三）电子数据

所收集和提取的电子资料需对应原始数据存储介质。若获取原始存储介质存在难题，可采取复制拷贝、委托分析、书面固定、摄影录像等手段进行证据收集，同时需详细记录制作方式、时间以及制作人等相关信息。例如，涉及电子账本、网络信息、平台数据等。

电子数据证据提取笔录的要求：

电子数据的原始存储介质信息需详细列出，包括介质名称、存放的具体位置、信号连接与否的状态，以及是否已实施强制保护措施等相关内容。

提取的步骤和细节需要详细列出，包括所采用的提取手段、具体操作流程以及提取完成后的电子数据所使用的存储载体名称等。

提取的电子数据应详细列出数据名称、类型、文件格式等相关信息。

在进行电子数据的完整性验证时，需依照技术规范，同时考虑案件的具体情况，准确填写相关校验值。

核对笔录时，若被检查人需进行确认，执法人员应选用“请核对”字样，随后被检查人需在笔录末端注明“已核对，内容属实、准确无误”，并需亲自签名、盖章或采取其他确认手段。若被检查人阅读存在困难，执法人员应代为宣读笔录，并选用“已向你宣读”的说法，被检查人随后需签名、盖章或以其他方式对宣读内容进行确认。

执行提取任务的人员必须是依照《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十六条第三款的规定，由执法人员或市场监督管理部门指派或聘请的，具备相关专业知识的专业人士。

市场监管机构可通过网络信息平台或相关设备搜集并保全违法行为的证据。所使用的网络信息平台或设备需遵循相关规范，确保搜集到的电子数据真实可靠且完整无缺。执法过程中使用的记录设备需确保其记录时间与实际时间保持一致。

（四）公文书证

在中国境外产生的官方文件，需由该国的公证机构出具证明，亦或依照我国与该国签订的相关条约中约定的证明程序执行。对于与身份有关的证据，必须由所在国的公证机关进行验证，同时还要经过我国驻该国使领馆的认证，或者依照我国与该国签订的相关条约中规定的证明程序进行。

在中国香港特别行政区、澳门特别行政区以及台岛地区所获得的证据，必须完成相应的证明程序。

外文书证、外国语视听资料等证据需附带经过具备翻译资质的机构翻译的，或由其他翻译人员确保准确性的中文版本，且该版本需加盖翻译机构公章或由翻译人员亲自签名。

国内行政机关发布的文件必须加盖机关印章。检验机构的检测报告需严格遵守相关法律条款。

（五）现场笔录

在查验涉嫌违法的物品或地点时，必须确保当事人亲自到场。同时，执法人员需详细记录现场情况，包括时间、地点和事件详情，并由执法者和当事人分别签字或盖章确认。现场笔录作为最原始、最直接的证据，其证明力较强。因此，我们必须做到全面、完整地记录，认真、细致地记载，确保客观、真实地反映现场所有可能和案件相关的事件。同时，必须依照规定的制作标准，严谨制作现场笔录。

现场笔录文书制作要求：

当事人持有相应的主体资格证照，需依据证照上所载内容填写证照名称、统一社会信用代码、住所或住址、法定代表人或负责人等相关信息。若当事人为个体工商户并拥有字号，则应以字号名称作为当事人名称，并额外填写经营者的姓名及身份证件号码。若当事人主体资格证照尚未录入统一社会信用代码，请详细填写该证照的名称和相应的编号。

该当事人的信息应依据其身份证上的记载来填写，包括姓名、居住地以及公民身份编号等。若当事人没有居民身份证，则需填写其他有效证件的名称及其编号。

当事人、其授权代表、法定代表人、负责人、现场检查人员或现场负责人等，需在当事人一栏亲自签字。若当事人无法被通知、未到场或拒绝参与调查，亦或拒绝签字、盖章或以其他形式确认，调查人员需在笔录中详细记录这一情况，并使用录音、录像等手段进行记录。在必要时，还可邀请相关人员担任见证人。邀请见证人莅临现场时，需在“通知当事人到场情况”一栏中同步录入见证人的相关信息，同时要求见证人逐页进行签字确认。

若在“现场情况”部分的末尾文字之后出现空缺，则需在末尾文字之后补充“以下空白”四个字。

核对笔录时，当事人需确认无误，检查人员应点击“请核对”，随后当事人需在笔录末尾注明“已核对，属实、无误”，并完成签名、盖章或采取其他确认手段。若当事人阅读存在困难，检查人员应代为宣读，并选择“已向你宣读”，当事人随后需签名、盖章或采取其他方式对宣读内容进行确认。

当事人需逐页在笔录上签字、盖章或采取其他方式予以核实，检查人员亦须在每一页上签字确认。若笔录中存在涂改，则涂改之处亦需当事人签字、盖章或以其他方式予以确认。

若执行行政强制措施时，现场交付的《行政强制措施实施决定书》已明确说明了采取强制措施的原因、依据，以及当事人依法应享有的权利和可供选择的救济方式等详细信息，那么在记录中，可以对这些内容进行简要的指引性描述。当事人若在事件现场进行陈述或辩解，相关情况需真实记录；若当事人在现场检查时未提出任何陈述或辩解，则应记录其未提出陈述或辩解的事实。

根据《行政强制法》规定，实施强制措施的要制作现场笔录。

（六）当事人的陈述、证人证言

办案人员有权对当事人以及其他相关单位和个人进行询问。这种询问需单独进行。在询问过程中，必须制作询问笔录，并且需将笔录交给被询问者进行核对；对于阅读有困难者，应为其朗读。若笔录出现错误或遗漏，被询问者有权进行更正或补充。对于涂改的部分，被询问者需签字、盖章或以其他方式予以确认。核对无误后，被询问者需在笔录的每一页上签字、盖章或以其他方式确认。办案人员应当在笔录上签名。

在调查取证环节，若因故未能及时通知当事人，导致其未到场或拒绝参与调查，亦或是当事人拒绝签字、盖章或以其他形式确认，此时办案人员需在笔录或相关材料中详细记录相关情况。同时，他们还需通过录音、录像等手段进行记录。在必要时，还可邀请相关人员担任见证人。此外，应提供居民身份证复印件或工作证复印件等材料以证明见证人的身份。证人必须是自然人，法人和其他组织不能作证人。

询问笔录的制作要求：

若被询问者并非案件当事人亦非其法定代理人，则无需向其说明其拥有的陈述、辩解以及申请回避的权力。

2. 每份询问笔录对应一个被询问人。

若笔录的末尾存在空白区域，则需在空白处之前添注“以下空白”四个字。

当事人核对笔录时，需选择“请核对”选项，随后在笔录末尾亲自填写“已核对，所载内容与我所言相符”，并且必须签署姓名、加盖印章或采用其他验证手段。若被询问者阅读存在困难，询问人员应负责将笔录内容宣读给其听，并选择“已向你宣读”选项，被询问者随后需签署姓名、加盖印章或以其他方式对宣读内容进行确认。

如需对笔录进行修改，涂改之处必须由被询问者亲自签署姓名、加盖印章或采取其他形式进行核实确认。

（七）鉴定意见

为了彻底查清案件情况，必须对案件中的特定问题进行检测、检验、检疫以及鉴定，此时市场监督管理部门应指派持有合法资质的机构执行；若当地缺乏此类资质的机构，则可委托其他符合要求的机构来承担这一任务。

鉴定意见需详细注明委托方、委托鉴定内容、提交给鉴定机构的材料、鉴定所依据的科学方法和手段、鉴定机构和鉴定人员的资质，同时附有鉴定人员签字及鉴定机构公章。在分析鉴定意见时，应阐述分析步骤。在搜集鉴定所需证据时，必须遵循相应技术规范，确保证据的纯净无污染。

在市场监督管理部门进行抽样取证活动时，必须确保当事人亲自到场。同时，执法人员需详细记录抽样过程，对所取样品予以封存，并附上清单。清单、封条及相关记录上，应分别由执法人员和当事人亲自签署姓名或加盖印章。

通过网络或电话等途径进行抽样取证时，必须采用拍照、截屏、录音、录像等方法，对交易过程、商品拆包检查以及封样等环节进行详细记录。

若法律、法规、规章或国家相关条例对抽样机构的资质或抽样方法有具体规定，则市场监督管理部门需委托相应机构进行抽样，或依照既定规范自行抽取样本。

五、哪些证据不能作为行政处罚的依据

电子技术监控设备所记录的违法行为信息必须保证其真实性、清晰度、完整性以及准确性。行政机关有责任对记录内容进行严格审查，确保其符合相关规定；若记录未经审查或审查后不符合要求，则不得将其作为行政处罚的依据。

采用非法途径（如秘密拍摄、非法录音、窃听等）获取的证据材料，不能被用作判断案件真相的依据。

3. 严重违反法定程序收集的证据材料。

4. 以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料。

六、执法人员在收集证据时容易忽略的事项

执法人员在现场未展示相关执法证明文件。一旦触发行政复议或行政诉讼，当事人极有可能进行狡辩，进而使得我们的现场检查流程违反法律规定。若执法人员未能提供证件或明确身份，当事人依法有权拒绝参与调查或接受检查。

在行政执法活动中，执法人员的职责之一是详尽无遗地记录下当事人的陈述与辩解。这一行为体现了行政机关对当事人意见的高度重视，以及对当事人所提出的事实、理由和证据的严格审查。只有当这些事实、理由或证据得到证实，行政机关才有义务予以采纳。

在收集证据的过程中，行政机关应严格审查当事人所提供的证据，以确认其真实性。对于证据的副本，必须与正本进行比对并核实；而对于正本证据，还需进一步检查其是否存在明显的不真实性。一旦当事人提供的证据存在虚假情况，可能会使得行政机关所查明的事实与实际情况出现偏差，从而可能导致作出错误的处罚决定。

执法人员所搜集的证据材料未经当事人亲自签署认可。特别是那些在现场或调查阶段所拍摄的视频与图片等证据，均未注明来源、拍摄日期以及拍摄者信息，且当事人亦未进行签字确认。在行政复议和诉讼程序中，若执法人员所获取的证据未经当事人确认，则这些证据被视为无效。

在实施强制手段的过程中，并未对现场情况予以文字记录。《行政强制法》中明确指出，在执行行政强制措施时，必须对现场情况制作详细记录。若未履行此规定，则程序将违反法律。

在确定案件性质时，不应忽视证据之间的联系，即便缺乏其他证据的支持，也不应仅依据当事人的询问记录来做出判断。在行政主体做出行政处罚决定之前，所有涉及案件的相关证据应当相互验证，确保构建出一个全面、详尽的证据链，从而确保行政处罚决定的精确无误。

证据收集不够全面且完备。在搜集证据的过程中，必须确保全面性，对于案件相关的所有证据均需先行搜集。同时，当事人所提出的理由及证据亦需予以固定，以免因证据的缺失而影响到案件性质的准确判断以及适用的正确性。

现场证据的搜集未能及时进行。某些证据亟需迅速固定与采集，特别是在违法行为被发现后，必须立即着手固定和搜集相关证据，否则随着时间的推移，证据可能会逐渐消失或遗失，进而使得案件定性变得困难，进而影响案件处理的正常进行。

违反了规定的程序来搜集相关证据。这些证据的合法性对于案件的判定至关重要，一旦搜集过程中违反了程序规定，那么这些证据自然就失去了效力，从而无法作为案件判定的依据。

不实施全面记录机制。执法过程中缺乏或记录不完整，将影响对行政执法合法性的评估。全面记录机制是行政执法的关键环节，旨在确保证据的客观性，彰显公正执法，减少行政执法风险；维护行政相对人的合法权益；规范执法行为，提升社会对行政执法的满意度，从而成为推动我国法治建设健康发展的关键保障。

证据的搜集不仅是行政执法人员的法定职责，同时也是其执法能力的展现。在调查、决策、执行的全过程中，执法人员必须始终将证据意识放在首位，并确保证据链条的周密性。虽然每个人的能力各有不同，但取证的过程却是固定的，无需特定能力，只需严格执行。首要任务是确保取证过程不违反法律，以免行政处罚因程序问题被撤销；其次，执法人员应加强学习，不断提升对证据收集的认知和技能。在案件经历行政复议和行政诉讼阶段时，我们发布的执法文件及程序性规范成为了复议机构和法院审理案件的关键凭证。若文书制作违反了程序，则其证据效力将不复存在，这需要执法人员给予足够的重视。（关于证据的更多详细内容，请参阅《执法过程中关于证据的14个常见问题》一文。）

作者 | 山西省晋中市市场监管综合行政执法队 陈晋平

审核 | 于成龙 张丽娟

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