最高法院案例解读：履行职责之诉中行政行为的界定与考量？

东莞万江律师获悉

在最高法院的相关案例中，原告在提起履行职责之诉时，仅能要求法院判决被告实施一项明确且具体的行政行为；他们无权要求被告执行一项概括性或普遍性的行政行为。

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裁判要旨

《行政诉讼法》的修订版将原有的“具体行政行为”这一术语全面更改为“行政行为”。这一变更的初衷东莞万江律师，旨在确保行政不作为、行政事实行为以及双方行政行为等都能被纳入案件受理范畴。显而易见，原先的“具体行政行为”概念由于缺乏包容性和灵活性，在受理相关案件时造成了诸多不便。然而，这并不意味着“具体行政行为”的概念就此退出历史舞台。[][]

抽象行政行为的情况亦然，尽管人们普遍认为，在修改前的《行政诉讼法》中，具体行政行为被设定为启动行政诉讼的起诉权基准，其立法初衷旨在将抽象行政行为排除在外，然而，废除“具体行政行为”这一概念，并不意味着抽象行政行为便自动被纳入行政诉讼的受理范畴。依据《行政诉讼法》第十三条第二款的规定，对于直接指向“行政法规、规章及行政机关所制定或发布的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为的诉讼请求，依旧不被纳入受理案件的范畴。依据《行政诉讼法》第五十三条的条款，公民、法人或任何其他实体若觉得某一行政行为所依赖的国务院相关部门、地方政府及其下属机构颁布的规范性文件存在违法情形，那么在针对该行政行为提起诉讼的过程中，方有资格要求对这一规范性文件进行相应的审查。

在这种涉及职责执行的诉讼中，原告的诉求仅限于请求法院指令被告实施一项明确且具体的行政行为，而不包括要求法院指令被告执行一项抽象或普遍的行政行为。若原告要求法院裁决撤销某项规范性文件，这与原告直接要求法院自行撤销该文件在本质和影响上并无差别。即便仅判决被告自行废除相关规范文件，亦不可避免地促使法院对所要求废除的文件合法性进行直接审视。此举显然与行政诉讼法第五十三条所规定的，规范性文件的审查仅能作为附带程序进行的条款相悖。

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原案例

再审申请人系一审原告及二审上诉人金实女士，她于1975年7月28日出生，属于汉族，现居住在北京市海淀区。

再审申请人系一审原告及二审上诉人张玉生，他是一位男性，出生于1942年6月12日，属于汉族，目前居住在北京市海淀区。

北京市海淀区人民政府，作为再审的申请对象（即一审的被告、二审的上诉对方），其办公地点位于北京市海淀区长春桥路17号。

法定代表人于军，该区人民政府区长。

再审申请人金实和张玉生就北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）未履行法定职责的问题提起诉讼，他们对北京市高级人民法院（2016）京行终2741号行政裁定结果表示不认同，故向本法院提出了再审申请。本法院依法成立了由审判员李广宇、代理审判员胡文利和代理审判员李纬华组成的合议庭，对这起案件进行了详尽的审查，目前审查工作已经圆满结束。

金实与张玉生向一审法院提起诉讼，声称：在2015年11月12日，他们通过邮寄途径向海淀区行政区政府提交了履行职责的申请，要求废止海政办发第90号文件，并要求将处理结果以书面形式通知他们。到了2016年1月25日，海淀区行政区政府向他们二人发送了《关于金实、张玉生履行职责申请书回复》的文件，其中提到海政办发第90号文件的制定过程符合公文制作及流转的规定，因此决定不予撤销。海淀区政府未对该文件予以废止，这一行为显然是未履行其法定职责的表现。因此，我们请求法院判决确认海淀区政府未履行法定职责的行为系违法，并判决海淀区政府按照法律规定，履行金实、张玉生提出的“依法撤销海政办发90号文”的法定职责。

北京市第四中级人民法院在一审中作出判断，指出提起诉讼的行为应属于人民法院受理案件的范畴。在本案中，针对海淀区政府是否应执行原告提出的职责申请进行审查时，必须对相关行政规范性文件的合法性进行直接检验。因此，原告要求海淀区政府履行职责的诉求并不属于行政诉讼的受理范围。由于原告提起的本案诉讼并不满足起诉的基本条件，依法应当予以驳回。据此，2016年京04行初145号行政裁定被作出，对金实和张玉生的诉讼请求予以了驳回。金实和张玉生对此裁定表示不满，遂决定向上级法院提起上诉。北京市高院在二审中判定，上诉人要求海淀区政府依照法律执行“撤销海政办发90号文”的职能，这一诉求本质上是要求被上诉人对所制定的文件进行自我监管并予以废除，这不属于人民法院行政诉讼的受理范畴。因此，一审法院驳回上诉人的诉讼请求是合理的。基于此，法院裁定驳回上诉，并维持一审判决。

金实与张玉生在向法院提交的再审申请书中提出要求，即：取消先前的一审和二审裁决，同时要求法院对再审申请人提出的诉讼案重新进行审理和裁决。其申请再审的核心事实与依据包括：一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十七条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条的相关规定，法院有义务依法接受此案；二、根据《北京市行政规范性文件备案监督办法》第九条第二款、第十六条的规定，再审的申请方有权力依法撤销相关的规范性文件；三、法院在审查过程中，其关注的焦点并不在于对涉案行政规范性文件的合法性进行评判。在处理未履行法定职责的案例中，若行政机关明确表示拒绝，司法审查的焦点应集中在审查相对方是否满足法定要求；同时，还需考察行政机关是否知晓相对方正遭受非法侵害，以及行政机关是否负有法定干预责任；此外，还要审视行政机关拒绝执行的具体事实和理由是否充分，以及执行程序是否合规。

本院认为，经过修订的《中华人民共和国行政诉讼法》已将“具体行政行为”的称谓统一更改为“行政行为”，同时，在第二条第一款中对行政诉讼的受案范围进行了概括性规定，具体表述为：公民、法人或其他组织若认为行政机关及其工作人员的行政行为侵害了其合法权益，他们有权依据该法向人民法院提起诉讼。此修改旨在确保行政不作为、实际行政行为以及双方行政行为等都能被纳入受理范围，而原先采用的“具体行政行为”这一概念，因其缺乏包容性和灵活性，导致受理相关案件存在困难。然而，不能因此断定“具体行政行为”这一概念便走到了尽头。实际上，在撤销诉讼的情形中，除了那些涉及行政不作为、行政事实行为以及双方行政行为的情况之外，我们对于“行政行为”的理解，仍需回归其原始的内涵，即指代“具体行政行为”。这一概念的具体内容应包括：由行政机关就特定事件独立作出、产生外部影响的、在行政法范畴内进行的、针对具体事务的处理措施。在作出决策前的筹备动作以及执行阶段的行为、那些缺乏对外界产生影响的纯粹内在行为、以及那些并非针对特定事件的普遍性调整动作，依旧归类于不可提起诉讼的行为。

抽象行政行为的情况亦然，尽管人们普遍认为，在修改前的行政诉讼法中，具体行政行为被设定为启动行政诉讼的起诉资格基准，立法初衷旨在将抽象行政行为排除在外，然而，废弃“具体行政行为”这一概念，并不意味着抽象行政行为便自动成为行政诉讼受理的范畴。依据行政诉讼法第十三条第二款的规定，对于直接指向“行政法规、规章”或“行政机关制定并发布的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象性行政行为的诉讼请求，依旧未被纳入法院受理案件的范畴。依照行政诉讼法第五十三条的条款，公民、法人或任何其他实体若觉得某项行政措施所依赖的国务院相关部门、地方政府及其下属机构所制定的规范文件存在违法情形，那么他们只能在针对该行政措施提起的诉讼过程中，才有权同时要求对该规范文件进行合法性审查。在本案中，再审申请人提出的是要求再审被申请人依照法律规定，执行其提出的“依法撤销海政办发90号文”的法定义务。尽管这一诉讼请求并非直接指向某个规范性文件提出的撤销诉讼，然而对于此类要求履行职责的诉讼来说，原告的诉求只能是请求法院判决被告实施一个明确且具体的行政行为，而无法要求法院判决被告实施一个抽象或普遍的行政行为。要求法庭判决被告取消一项规章制度，这与法庭自身取消一项规章制度在本质和影响上并无差别。因为即便只是命令被告自行取消该规章制度，也必然导致法庭必须对所要求取消的规章制度的合法性进行直接审查。这显然与行政诉讼法第五十三条中关于规范性文件审查只能作为附带事项进行的规定相违背。

再审申请人依据行政诉讼法第四十七条提出主张，认为法院应当依照法律规定接受此案。然而，该条款仅明确了提起履行职责诉讼的合理期限，并未涉及履行职责诉讼起诉的具体条件。一般而言，提起此类诉讼需满足以下条件：首先，存在一项权利；其次，该权利应归属于原告；最后，行政机关对履行职责申请的拒绝可能导致权利受到侵害。在本案中，再审申请人所申请撤销的规范性文件并未直接涉及他的权利与义务，因此，行政机关对其撤销申请的驳回，也不存在造成权利损害的风险。若某个行政机关依照该规范性文件采取了对再审申请人不利的行政措施，再审申请人完全有权且有机会就这一不利措施提起诉讼，并且可以同时要求对该规范性文件进行审查。鉴于此，即便存在更为简便的途径可以达成目标，再审申请人提起此次诉讼也显得没有必要从法律角度进行保护。

综合上述因素，一审及二审法院均作出决定，对再审申请人的诉讼请求不予受理，且此做法并无不妥。金实与张玉生的再审请求未满足《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所列条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，现作出如下裁决：

驳回再审申请人金实、张玉生的再审申请。

该裁定书由我国最高人民法院于2016年发布，编号为最高法行申2856号。

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