检察公益诉讼发展存矛盾，需优化调查核实权并精准监督

东莞万江律师获悉

检察公益诉讼实践日益加速，然而在检察机关进行公益诉讼监督的过程中，却暴露出调查核实权力不够坚定、诉讼提起后裁判标准不一、裁判生效后执行效果不佳等三大结构性问题。公益诉讼检察部门应秉持“三个善于”的原则，持续强化调查核实工作，精确判断案件事实，依法进行精准监督，力求在法理与情理的有机结合中，更有效地保护公共利益。

提升检察机关公益诉讼的调查核实能力，强化调查的力度。调查核实作为公益诉讼案件办理的关键步骤，不仅对确认违法行为、评估公益损害至关重要，而且对于提高案件办理的质量与效率、推动公益诉讼检察工作的持续高水平发展具有不可或缺的作用。《人民检察院公益诉讼办案规则》对检察机关在处理公益诉讼案件时所能采用的具体调查和取证方法进行了详细阐述，然而，鉴于司法解释性文件的效力级别，它并未对调查核实权的性质、定位、强制力强度以及保障措施等方面作出明确的规定。在理论和实务领域，普遍认为检察公益诉讼的调查措施强制力存在不足，这一问题亟待得到解决。

检察机关需深入理解现有法律阐释中的公益保护法治理念，对现行调查标准进行优化，同时强化调查核实的权威性和执行力。在办理案件时，充分运用《人民检察院公益诉讼办案规则》所规定的调查与取证方法，着力拓展调查手段，广泛采用勘验、无人机航拍、卫星遥感等技术途径；对于环境损害等特定领域，构建专家库或与科研机构携手合作，增强专家意见等证据的科学性，完善证据链；加强检察系统内部协作，实现上下级检察机关线索共享与资源整合，提升调查效率；深化与外部机构的合作，与行政机关搭建信息共享平台，打破数据壁垒，通过联席会议等形式促进行政机关协助调查，并将协助情况上报至地方政府，纳入绩效考核体系；同时，通过邀请人大代表、专家等参与调查，提高调查的公开性和公信力。

统一“未依照法律规定履行职责”的判定准则，旨在提升司法审理的效率。在检察机关提出的检察建议中，行政机关明确拒绝执行或完全未执行的情况相对罕见，而未全面、充分、彻底执行法定职责的现象则较为普遍。一旦诉讼程序启动，检察机关与行政机关之间的争议核心通常集中在行政机关是否已履行其法定职责上，然而，我国现行立法并未对“未依照法律规定履行职责”的具体标准作出明确规定。在司法实践中，法院对于“未依法履行职责”这一行为的认定及其所依据的判定准则，与检察机关的观点存在差异；同时，不同法院在认定标准上亦缺乏统一性。

行政机关在执行职责时若未依照法律规定，其行为可大致归类为：违规运用权力、完全不履行职责、部分履行职责但不足、未能充分履行职责、履行职责存在缺陷、虽未及时履行但已在诉讼过程中完成履职。检察机关需擅长在众多法律事实中精确识别法律关系的核心，并对行政机关的履职情况进行精准判断。在审查行政机关的履职状况时，需将形式上的整改回复内容审核与旨在维护公益的深入审查相融合。深入审查的内容涵盖：实地考察以确保公益得到确实且全面的保护；走访调研以了解行政机关是否已竭尽所能履行职责；针对专业性较高的领域，则需邀请专家或第三方机构对行政机关的整改成效进行专业评估。其次，联合法院统一确立了“行为要素、结果要素、职权要素”的三要素评估体系，以精确判断行政机关的履职状况。在行为要素上，重点考察行政机关是否实施了有效的制止侵害行为的措施；在结果要素上，重点审视国家利益及社会公共利益是否得到了充分的保护；在职权要素上，则关注行政机关是否已充分运用了法律规定的职能和手段。“穷尽履职手段”作为衡量行政机关是否全面履行职责的关键指标万江律师，一旦行政机关在法定范围内已竭尽所能，即便未能达到对国家利益及社会公共利益的充分保护，亦不宜将其视为未依法执行职责。

建立以“修复为重、多方协作”为原则的公益损害补偿机制，增强司法裁决和执行的实效。目前，在民事公益诉讼领域，公益损害赔偿金的监管体系尚不完善，许多省份尚未设立专门的赔偿金存储账户。在具体执行过程中，被执行人缴纳的赔偿金往往被集中划拨至省级财政账户，并未真正用于修复原案的公益损害。在环境公益诉讼的案例中，一些被执行者由于经济条件有限，难以负担起高额的赔偿款或修复成本。行政机关在代为履行职责后，追偿过程往往复杂繁琐。同时，许多地方政府财政实力有限，这也使得公益损害的修复难以得到充分保障。在行政公益诉讼领域，执行难题同样显著，判决的执行效果在很大程度上受到行政机关配合态度的影响。此外，行政机关在履行职责时往往具备专业性和技术性，即便判决要求行政机关主动执行，若其不履行，也难以通过替代执行等手段来确保判决的落实。

检察机关要在兼顾法理情的基础上努力守护公益，实现公平正义。在民事公益诉讼领域，建议在各省级财政部门设立专门的公益诉讼赔偿资金账户，并确保这些赔偿金仅用于公益诉讼案件；同时，研究建立“生态环境义工”制度，使经济条件不佳的执行人得以通过参与生态修复和其他社会志愿服务来抵消生态损害赔偿费用；此外，还需设立公益保护专项基金账户，以应对紧急修复资金需求或解决执行人分期支付时的资金短缺问题，从而保障生态修复的持续性。在行政公益诉讼领域，建议建立以法院为主导、相关行政机关紧密协作的联合执行体系，法院通过裁判文书具体化执行细节，规定修复的具体方案、涉及范围、时间表以及验收准则等，提升执行的可执行性；同时，可以设立司法机关与行政机关的联合会议机制，实现裁判执行信息的互通共享；此外，可利用“府检联动”机制，促使公益诉讼的裁判执行成效被纳入政府绩效评估以及人大对行政机关的年度评估中，以此敦促行政机关主动执行判决。检察机关作为国家法律监督机构，能够对行政公益诉讼的执行实施全面监督东莞万江律师，一旦发现行政机关存在规避执行或怠于执行的行为，便会通过约谈行政负责人、向纪检监察部门报告行政机关未依法履行职责的情况等手段，积极推动判决的执行落实。

本篇论文系针对2024年最高人民检察院确定的检察理论研究重点项目——“检察公益诉讼专门立法关键问题探讨”（项目编号：）所取得的阶段性研究成果。

（作者单位：河南省台前县人民检察院）

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