行政机关拒绝公开内部信息应充分说明理由

2012年7月26日，原告大连华龙企业集团公司天津房地产开发公司向被告天津市国土资源和房屋管理局申请公开该局某份文件内容，理由是该文件涉及原告原开发建设项目，与原告的生产经营有关系。8月14日被告向原告邮寄了不予公开告知书，告知原告信息不予公开。原告认为，被告的行为违反了《政府信息公开条例》的相关规定，侵犯了原告的知情权，于10月26日诉至法院，请求法院撤销被告不予公开告知书。

  天津市和平区人民法院经审理认为，被告答复原告申请的内容不予公开，但未说明不予公开的理由，违反了《政府信息公开条例》第二十一条（二）项“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”的规定。被告未对不予公开政府信息的理由进行举证，属证据不足。在诉讼中，被告辩称原告所申请公开的信息属于内部调查报告，但被告并未出示该文件的内容，使法院无法判断是否属于内部调查报告、被告的答复是否合法适当。因此，被告的不予公开告知书明显不当。

  2012年11月23日，天津市和平区人民法院作出判决：1.撤销被告不予公开告知书；2.被告在本判决生效后30日内，重新作出政府信息公开答复。

  【分歧】

  本案的争议焦点有三：一是《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》能否作为不予公开政府信息的法律依据；二是内部管理信息能否公开；三是法院能否审查内部管理信息。围绕争议焦点，形成了以下两种截然不同的观点：

  一种观点认为，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》应作为被告不予公开政府信息的法律依据。原告所查询的信息是委办局向市政府领导汇报情况的内部调查报告，依据上述意见第二条的规定，内部管理信息一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。《政府信息公开条例》第二条规定的履行职责是行政管理职责，而非行政机关的内部管理职责。调查报告属于汇报义务，是内部管理权，不具有社会公共性，报告内容不对公民、法人有任何影响。调查报告属日常工作中制作的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息。法院无权审查行政机关内部管理信息。

  另一种观点认为，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》不是法规或部门规章，不能作为审判依据，该文件缩小了《政府信息公开条例》规定的范围，如果原告申请公开的文件不涉及国家机密、商业秘密或个人隐私，被告不予公开就没有法律依据。被告提出该文件属于内部管理信息，但该文件是否属于内部管理信息应由法院审查后才能认定，不能因被告答辩是内部管理信息，法院就无权审查该文件的内容。法院有权审查该文件的内容，即使该文件属于内部管理信息，根据可分割性原则，至少可以公开文件中可以公开的部分。而且，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）并没有规定向市领导报告的内容就不能公开，被告不予公开没有法律和行政法规层级的依据。被告应当向法庭提供该文件，由法院决定是否属于不宜公开的内容。

  【评析】

  内部信息豁免公开的认定与规范性文件的适用

  1、规章以下行政规范性文件的适用

  国务院办公厅属于国务院的内设机构，其制定的文件不属于规章，属于规章以下的行政规范性文件。根据行政诉讼法的规定，规章以下的行政规范性文件既不是具体行政行为合法性审查的“依据”，也不是具体行政行为合法性审查的“参照”，在法律适用上没有一席之地，可以不加以考虑。但是，在行政审判实践中，对规章以下规范性文件完全不加以考虑是不现实的。目前在国家行政管理活动中，规章以下的行政规范性文件占据十分重要的地位。由于我国行政管理的法制化建设还处在初建阶段，要使国家行政管理完全走上法制化的轨道尚需时日。在相当长的一段时期内，在国家行政管理活动中，规章以下的行政规范性文件将继续发挥重要的作用。面对这一现实，人民法院在审查具体行政行为的合法性时，对规章以下行政规范性文件亦要予以参照或参考，只要其不与法律、法规、规章相抵触，就应认定其合法性，对依据此种规范性文件作出的具体行政行为应予以维护。

  然而具体到本案，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，缩小了《条例》规定的信息公开的范围，与《条例》相抵触，则该第二条第二款不能作为审查政府信息是否应当公开的依据，而应当适用《条例》的规定。

  2、内部管理信息能否公开

  原告于2012年7月26日申请被告公开2004年的一个内部调查报告文件，此信息是历史信息。有人认为，此调查报告是在2004年作出来的，而《条例》是2008年5月1日才实施的，按照法不溯及既往的原则，此调查报告不受条例的约束。

  历史信息，是指《条例》施行之前形成的政府信息。历史信息能否公开？实践中有不同的看法。法不溯及既往原则，反对的是以明天的法律来调整人们今天的行为。其内涵是：法律文件的规定仅适用于法律文件生效以后的行为，对于法律文件生效以前的行为不适用。它指的是，人民法院不能依据现行《条例》认定行政机关在该法施行前不公开政府信息的行为违法。但是，公民、法人或者其他组织在新法施行后才申请公开此前产生的政府信息的，人民法院应当依照现行法律规定审查被诉信息公开行为的合法性。换言之，《条例》对于行政行为的溯及力与对于新法施行前已经形成的政府信息的溯及力是两回事。

  内部管理信息能否公开，各国规定不一。在美国，“内部文件”有两个限制。首先，它仅限于在“决定前”的“考虑”阶段。决定一旦作出，保护就没有必要存在，相反，它必须根据政府公开原则而被公布。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。该文件没有完全禁止内部管理信息的公开。