环境民事公益诉讼调解审查难题待解，生态技术调查官制度助力？

东莞万江律师获悉

文章摘要

近期，环保团体发起的环境类民事公益诉讼案件数量显著上升，在这些案件中，有一些是通过调解、达成和解后撤诉等手段来谋取私利。在司法实践中，如何对这类诉讼中的调解和和解协议进行审查，确保环境公共利益不被随意处置或过度牺牲，成为一个棘手的问题。本案例彰显了我国法院在环境民事公益诉讼领域，对调解协议实施严格审查的坚定立场，并对环境民事公益诉讼中各类诉讼请求的调解范围进行了深入分析，同时探讨了调解协议司法审查的准则、流程等关键实践问题。环境污染案件面临取证困难、鉴定复杂、因果关系认定难题等诸多挑战。传统的专家型证人、专家型人民陪审员等辅助人制度，未能有效解决这些棘手问题。本案例采纳了生态技术调查官（以下简称“生态调查官”）这一制度来协助对案件中的特定问题进行审查，在无法直接鉴定的情况下，采纳技术专家的观点作为审查的依据，从而开辟了在环境民事公益诉讼调解协议审查中引入专家辅助意见的新模式。

基本案情

2012年起，福建省宁德市的某农畜合作社（以下简称“该合作社”）着手投资建设“洋中天湖4000头优质生态二元土猪养殖基地”项目。2019年1月，宁德市蕉城区生态环境局在实地调查中察觉到，该养殖场的养殖规模发生了显著变化。然而，该基地并未按照规定重新申请并完成环境影响评价审批流程，也未建立与现有生猪养殖规模相匹配的环境保护设施。此举违反了建设项目环保“三同时”原则及验收制度。因此，同年9月，该局作出了〔2019〕244号行政处罚决定，对违反上述规定的当事人处以25万元的罚款。蕉城生态环境局在2020年1月，鉴于监测发现该基地排放的废水中氨氮含量超过标准，对其作出了处以15万元罚款的处罚。此外，由于该基地应急池外排的污水中含有某种化学物质超标，该局又在2020年5月，对其作出了罚款20万元的处罚决定。由于该基地的废水收集池墙体出现损坏，造成废水泄漏，并且检测发现其中某种化学成分含量异常，宁德市生态环境局在2022年8月对该事件作出了处以11.75万元罚款的处罚决定。

自那时起，北京市的一家科学技术研究机构将某农畜合作社告上法庭，向福建省宁德市的中级人民法院提起了针对环境污染的公益民事诉讼。该机构要求法院判决被告立即停止超标准排放废水，建设环保设施，并承担因环境受损而需修复和治理的费用，以及赔偿因生态环境损害导致的服务功能损失。此外，还要求被告向公众道歉，并负担相关的维权开销。在审理过程中，宁德中级人民法院安排双方当事人进行了实地勘查，核实发现该农畜合作社目前生猪的存栏量并不多；同时，在养殖场西南侧围墙外道路下方新安装了污水处理设施；此外，靠近的山涧溪流水质清澈见底；养殖场周边的水体、土壤以及林木植被等生态环境状况保持良好。

裁判结果

宁德中级人民法院经过审理，判决该农畜合作社需赔偿生态环境服务功能损失费共计71万元以上；同时，该合作社需在市级媒体上向公众公开道歉；此外，还需支付北京某科学技术研究中心万江律师的代理费用5万元以及差旅费用5000元。

某农畜合作社向福建省高级人民法院提出了上诉。在二审过程中，双方当事人自行达成了和解协议，协议中包含了一项条款，即“生态环境服务功能损失费应适当降低，降至后三次罚金的一半，具体金额为23万余元”，他们还请求福建高院对此进行确认。福建省高级人民法院指出，该案属于环境破坏相关的公益民事诉讼，达成的和解协议必须确保不侵害公众利益，也就是说，双方商定的某农业养殖合作社需支付的生态服务功能赔偿金，必须不少于因生态环境受损至恢复期间所丧失的实际服务功能损失。为了对涉案生态服务功能损失进行精确的科学评估，福建省高级人民法院特邀生态技术调查官以及福建省环境科学研究院的高级工程师林某等人，对和解协议中规定的赔偿金额与某农畜合作社可能引发的生态服务功能损失之间的匹配度进行了审查。生态技术调查官经过对现场状况及案中证据资料的详细审查与评估，提出意见称：“2019年244号行政处罚决定是对违反行政法规行为的惩处，但无法证实是否存在向外界环境超标准或超过总量排放污染物的情况，因此建议将其从清单中移除。”生态环境损害的赔偿金额依照损害的具体情况来决定；该农畜合作社违法排放污染物的情况是真实且不容置疑的；调解协议中提出的将生态环境服务功能损失费降至23万元以上的做法缺乏依据；因此，可以适当考虑将赔偿生态系统服务功能期间损失费定为46万元左右。

福建省高级人民法院依据相关意见，促使双方当事人进行了新一轮的调解。在此次调解中，某农畜合作社同意赔偿因生态环境服务功能受损而造成的经济损失，金额达到46万元；同时，该合作社还需在省级报纸上公开向社会公众致歉；并且还需承担7万元的合理费用。福建高院依照法律规定，将调解协议内容进行了30天的公告，并向福建省生态环境厅进行了书面通知。在公告期间，相关行政机关和公众均未对调解协议的内容提出任何异议。福建省高级人民法院认为，该协议并未违反法律规定的强制性条款，也未对国家利益或社会公众利益造成损害，据此，法院决定出具民事调解书以确认其有效性。

启示意义

民事公益诉讼，系指法定机关、组织或人民检察院针对那些破坏生态环境与资源保护、侵犯食品药品安全领域众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为所提起的诉讼。此类诉讼主要通过向人民法院提出停止侵害、恢复原状、赔偿损失等诉求，旨在实现对公共利益的保护。公益诉讼的核心特征，即在于其涉及社会公共利益这一关键点。调解的本质在于争议双方对实体诉讼诉求的让步与妥协。然而，这一做法与公共利益的普遍性和不可分割性质相冲突。尽管法律已经明文规定了公益诉讼的调解机制，但与私益诉讼不同，公益诉讼的当事人对于公共利益的处置权力受到限制，这种限制不仅体现在程序上，也体现在实体自治方面。公告和审查制度正是为了满足这种对公共利益特殊保护的需求而设立的。因此，法院需依照法律对环境民事公益诉讼的调解协议内容进行公开，同时进行深入审查。审查重点在于协议内容是否与环境保护的公共利益相符合，以避免因牺牲环境公共利益而达成的协议。在确保环境保护公共利益得到维护的同时，还需考虑司法效率的价值目标，力求在生态环境修复和矛盾实质性解决之间实现双赢。

依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十七条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条的明确规定，司法解释对环境公益诉讼的调解协议公告及审查程序提出了具体规范：首先，对于当事人所达成的调解或和解协议，法院必须予以公告，且公告期限不得少于30天；其次，在公告期满之后，法院需对调解或和解协议是否侵害了社会公共利益进行审查，并依据审查结果采取相应的措施，包括出具调解书或继续按照法律规定进行审判。公告旨在为审查调解协议的合法性奠定基础，故人民法院需将当事人所签订的调解协议予以公布，以便公众了解协议的具体内容。此举旨在让社会公众对可能损害环境公共利益的调解协议提出意见或建议，通过社会监督机制来避免公共权益遭受侵害。然而，根据司法实践观察，民众对公共事务的参与积极性不高，这显著削弱了公告调解协议的实际效用。为了使调解协议得到更广泛的监管，并确保其内容的合法性，有必要通知承担环境保护职责的相关主管部门，并敦促他们加入监管行列。尽管司法解释并未对行政管理部门的监管责任作出具体规定，然而，《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》中的第五条却明确指出：一旦达成调解协议，法院有义务向相应的环保监管部门通报协议的具体内容。在本案处理过程中，福建省高级人民法院不仅确保了调解协议在“人民法院公告网”上进行了为期30天的公示，而且还以书面形式将公告内容发送至福建省生态环境厅，主动征询该部门对调解协议内容的审核看法。

在民事公益诉讼的过程中，法院需主动行使职权，对调解协议的内容进行全面审查，确保其不损害公共利益，此审查过程不受公益诉讼当事人个人意愿和社会公众看法的约束。即便公告期限已过，公众未提出任何异议，法院亦需严谨地掌握审查的标准。法院需着重核实原告所提诉讼要求是否适合调解，以及双方所签订的调解协议是否存在明显的不合理妥协或退让。若调解协议涉及损害社会公共利益或超出了诉讼请求可调解的范畴，法院依照法律规定，应继续对案件进行审理并作出相应的裁决。以环境民事公益诉讼为例，原告通常请求被告停止侵权行为、排除妨碍以及消除潜在危险等，这些诉求是保障公共利益和进行环境修复的基础。按照原则，这类诉求不宜通过调解解决。至于要求恢复原状等修复性质的诉讼请求，在损害后果能够完全得到恢复时，同样不适宜采用调解方式。然而，对于替代修复方案等事项，则可以展开协商。在涉及赔偿金额的诉讼要求中，若鉴定结果与赔偿金额存在显著分歧、赔偿金额难以确定，或者鉴定费用过于高昂，这类情况便适宜进行调解。至于赔礼道歉的责任形式和适用范围，同样可以调解，但必须确保不损害公众对相关信息的知情权。在本案里，该农畜合作社已经停止了排放污染物，并建立了新的污水处理设施。北京市某科学技术研究中心提出的停止侵权和消除危险的诉讼要求已得到满足，故无需调解。双方在调解过程中主要讨论的是生态系统服务功能损失赔偿的具体金额。鉴于现有证据难以准确确定赔偿金额，因此，涉及的赔偿金额问题属于可以调解的范围。一审法院依据四次行政处罚所判罚金数额作为参考，以确定生态系统服务功能受损的赔偿金额，然而，2019年9月作出的行政处罚系针对违反行政规章的惩罚，并不能证实被告是否有过向外界环境排放超标或超过规定总量的污染物行为，因此，这笔行政处罚的金额不应包含在生态系统服务功能损失的赔偿计算中。双方当事人经过协商，决定扣除这笔处罚金额，此做法并无不妥，二审法院在审查后也给予了认可。双方当事人协商决定，依据其他三笔行政处罚的罚金总额，按其50%的比例来估算生态系统服务功能的损失，但这种做法缺乏相应的依据，计算出的数额偏低，存在可能对环境公共利益造成损害的风险。对此，二审法院并未采纳这一做法。

在探讨环境民事公益诉讼调解协议中涉及的专业性问题解决方案时，我们应关注生态技术调查官制度。这一制度涉及人民法院在审理生态环境案件时，聘请生态科学领域的专家担任技术调查官，他们作为审判辅助人员，将全程参与案件的审理过程。该制度主要针对环境破坏程度及生态恢复策略等关键因素提供技术支持，借助科学授权，充分利用技术专家的专业特长和履职能力，从而有效攻克生态环境案件中的技术难题。生态环境领域众多且专业性强，针对案件审理的具体需求，生态技术调查官采取“一案一聘”的聘请方式，确保其与案件涉及的技术问题实现精确对接。生态技术调查官通过实地勘查、调查访谈、撰写技术评估报告等多种手段，帮助法官对专业问题进行审理，特别是对鉴定结论的科学性和经济性进行审查，确保生态恢复计划的可行性与科学性，同时参与生态修复工作的后续执行和效果评估，以保证受损生态环境得到彻底恢复。某些案件因客观因素难以鉴定或鉴定费用高昂，若双方当事人对生态技术调查官所提技术意见均无异议，则该技术调查意见可直接作为认定案件事实的依据。在环境民事公益诉讼中，确定因生态系统服务功能损失所应赔偿的金额是一项专业难题。若法官依据现有证据难以作出裁决，且缺乏鉴定结论作为参考，则可借助聘请生态技术调查官介入诉讼这一途径来解决问题。

在本案中，北京市某科学技术研究中心向某农畜合作社提出要求，即令其立即停止超标准排放废水的行为，并负责承担因超标排放所造成的受损环境的修复与治理费用，同时还要对在生态环境恢复至原状期间所导致的服务功能损失进行赔偿。由于一审法院已经对双方进行了实地考察，并确认养殖场新安装了污水处理设施，未发现排放污水的现象，并且周边的水体、土壤以及植被生态环境状况良好，因此北京市某科学技术研究中心所提出的部分诉讼要求已得到满足。当前，本案件的争议核心在于生态环境遭受损害并恢复至原状期间所造成的具体服务功能损失金额。

该案件涉及的四次行政处罚分别发生在2019年至2022年期间，但在行政机关进行现场勘查时，并未对评估生态系统服务功能损失所需的相关数据进行检测和固定。目前，现场生态环境已恢复至正常状态，因此，从客观角度出发，无法确定被破坏的生态系统服务功能损失的具体金额。在二审阶段，该农畜合作社与北京某科研机构再度达成了调解协议。然而，关于此协议中赔偿金额是否与合作社可能遭受的生态服务功能损失相匹配，或是显著不足，这成为了本案中一个棘手的、专业性极强的问题。针对这一难题，二审法院在本案中采纳了生态技术调查官的机制，旨在协助法官对这一专业性议题进行深入审查。生态技术调查官经过对现场状况及案中证据资料的详细审查和评估，指出尽管难以精确计算污染期间生态系统服务功能损失的具体金额，然而本案可以依据超大规模养殖活动、排放污染物等生态环境侵权行为的损害程度、历次行政处罚的金额以及整改效果、当地经济发展水平等多方面因素，综合考虑后，酌情判定赔偿生态系统服务功能损失费用约为46万元。基于此，二审法院采纳了生态技术调查官的建议，重新安排双方当事人进行谈判，并明确指出所达成的调解协议内容不得对社会公共利益造成损害。随后，双方当事人自愿重新订立了调解协议，内容为“某农畜合作社需赔偿生态环境服务功能损失费共计46万余元”。

在环境民事公益诉讼领域，原告所代表的并非个人，而是“公共的”“多方的利益”，因此其拥有的自主权是有限的，这主要体现在诉讼程序启动前，原告有权利与被告进行协商和调解。在环境民事公益诉讼程序中实施调解机制，需严谨执行公告及审查流程，以此确保公众的知情权得到维护，同时调动公众的监督作用。在必要时，还应征询相关行政管理部门的看法，这样不仅有助于强化对环境修复责任人的督促，还能确保他们在规定期限内全面完成修复任务。法院需加强调解协议的审核强度，特别是在评估涉及特定公益诉讼要求的让步是否恰当及其对社会公共利益的潜在影响。对于案件中的专业问题，可聘请生态技术调查员协助进行审查，以提供技术支持。借助公告审查制度的规范作用，旨在在社会公共利益得到保障的同时，有效减少诉讼费用、提速诉讼流程、实现促进经济增长的目标。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2025年第9期

中国审判新闻半月刊·总第367期

万江镇律师?敬请于评论区发表高见，并对本文予以点赞及转发，以助广大读者把握法律与正义的界限。