矿业权的双重属性与流转规则概述，你了解多少？

东莞万江律师获悉

一、矿业权的双重属性与流转规则概述

新修订的《中华人民共和国矿产资源法》（2024年版本）中，第二十三条的第一款、第二款以及第十六条的第二款明确指出，探矿权是指在已登记的勘查范围内，拥有对相关矿产资源进行勘查并依照法律程序获得采矿权的资格；采矿权则是指在已登记的开采区域内，拥有对相关矿产资源进行开采并获取所产矿产品的权利。“矿业权”是探矿权、采矿权的统称。

《民法典》中的物权编对矿业权的物权属性进行了详细阐释，并将其归类为用益物权。《民法典》第三百二十九条明确规定，依照法律规定取得的探矿权、采矿权、取水权，以及使用水域、滩涂进行养殖和捕捞的权利，均受到法律的严格保护。然而，与土地的承包权、建设用地的使用权等典型的用益物权相比，矿业权展现出独特的性质：首先，矿业权是对矿产资源的开发利用权，这直接关系到国家自然资源资产的管理与分配，故必须考虑到公众利益；其次，矿业权的设立并非仅通过民事合同完成，而是必须经过有权主管部门的法定批准，因此它既包含了行政许可的要素，又具备用益物权的特征。

《矿产资源法》第二十七条明确指出，矿业权可依法进行转让、出资或抵押等操作，除非国家有特别规定或矿业权出让合同中有其他约定。在矿业权转让的情况下，出让合同及登记簿中记载的权利和义务将随之转移，除非国家有其他规定或出让、转让合同中有特别约定。至于矿业权转让的具体管理措施，则由国务院负责制定。在相关法律规定的约束下，采矿权的“转让”通常涉及采矿权人，在满足法律规定条件的基础上，通过买卖、合作、合资等途径，将依照法律所拥有的采矿权利转移至他人，这一行为构成了采矿权继受获取方式的一种。

二、“权证分离”制度对矿业权转让与抵押制度的实践影响

新修订的《矿产资源法》在构建矿业权物权制度方面具有显著特色，主要体现在对这一制度的全面革新，具体表现为引入了“权证分离”的全新模式。所谓的“权证分离”，即是将矿业权的物权登记与勘查、采矿活动的行政许可审批流程分开处理，原本合并为一证的勘查、采矿许可证被拆分为“矿业权登记证书”和“勘查、采矿许可证”两种独立的法律文件，从而实现了“两证对应两权”的配置。自2025年7月1日起，我国正式实施新修订的《矿产资源法》，该法确立了“民事归民事、行政归行政”的立法原则。“权证分离”制度在此过程中扮演了关键角色，它不仅加强了矿业权人的财产权保护，还扩大了矿业权在市场化流转中的空间。然而，在制度的执行以及法律的运用过程中，逐渐显现出众多新的实际操作挑战以及规范应用上的模糊性，其中，特别是在矿业权的转让和抵押等继承性获取环节的问题显得尤为明显。

（一）从审批到登记：矿业权转让的制度性转变

2009年，《矿产资源法》第六条第二款规定，国务院有权制定有关矿业权转让的具体措施及其执行流程。依据《国土资源部颁布的〈矿业权出让转让管理暂行规定〉的通知》（编号国土资发〔2000〕309号，以下简称《暂行规定》，现已废止）中的第四十六条，矿业权的转让需由相关当事人签署矿业权转让协议，且该协议在当事人提交的转让申请获得官方批准后即刻生效。同时，《探矿权采矿权转让管理办法》（2014年修订）的第十条第三款同样规定了类似内容，明确指出矿业权转让协议一旦获得批准，便立即产生法律效力。在实际操作中，对于矿业权转让协议有效性的判断，司法界普遍遵循“区分原则”。依据《民法典》第五百零二条第二款的条文规定，以及《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕17号，经2020年修正，以下简称《矿业权纠纷解释》）第六条第二款的明文，任何未获国土资源主管部门批准的采矿权转让协议，均被视为尚未生效的合同。司法机关在确认矿业权转让协议一旦生效，除了必须满足《民法典》第一百四十三条规定的条件之外，还需完成相应的行政审批流程。然而，这些审批流程仅是程序性的要求，因此即使缺少这一条件，合同依然可以成立，只是暂时还未正式生效。

新法规实施后，依据《矿产资源法》第二十二条第二、三款内容规定，矿业权的任何变动，包括变更、转让、抵押以及消灭，都必须依照法定程序进行登记。只有完成登记手续的矿业权变动，才能产生法律效力；若未进行登记，则其变动不具备法律效力，除非法律有特别规定。该规定标志着矿业权物权变动正式采纳“登记生效主义”作为基本原则，与旧法相较，新法不再强制要求矿业权转让必须经过行政审批流程，当事人只需凭借转让合同向矿业权登记机构提出登记申请，一旦登记手续办理完毕，即可产生物权变动的法律后果。此次改革削弱了行政许可对矿业权流转的实际限制，使矿业权的设立和变动重新纳入民事法律行为和物权登记的体系，进而明确了民事权利与行政权力的分界，同时提升了矿业权流转市场的预见性和灵活性。此举不仅有助于激发矿业权二级市场的生机，促进社会资本投入矿产资源勘探与开发，还为矿业企业融资、吸引投资者等方面创造了更广阔的机遇。

然而，在“权证分离”制度框架内，矿业权的流转涉及诸多关键的合规要点值得重视。首先，尽管矿业权的转让过程不再需要行政审批环节，但依据“区分原则”，矿业权转让合同作为一种债权行为，并不能直接导致物权的变化。实际上，物权的实际转移仍需以登记作为其生效的必要条件。当事人需迅速向相关自然资源管理部门提交矿业权变更登记的申请，并获取新的矿业权登记证书；在登记手续全部完成之前，矿业权的所有权并未发生任何变动。对于具体的登记事宜，自然资源部已对外发布了《矿业权登记管理办法（征求意见稿）》，广泛征求社会各界的意见，并对矿业权的设立、转让等环节的登记流程进行了详细的说明和规范。

其次，在勘查与采矿许可证的转让问题上，现行法律并未给出具体规定，故建议借助新《矿产资源法》的相关配套法规万江律师，对制度范围进行更为清晰的界定。然而，依据现行的法律体系，行政许可证是不能直接进行转让的。《中华人民共和国行政许可法》（经2019年修订）第九条明确指出，依法获得的行政许可，除非法律、法规明确允许在符合法定条件和程序的前提下进行转让，否则不得进行转让。《矿产资源法》第三十三条明确指出，矿业权人在依据本法规定获得矿业权之后，在开展矿产资源勘查与开采活动之前，必须依据矿业权出让合同、相关标准和技术规范等，分别制定勘查计划与开采计划，并向原矿业权出让部门提交申请，以获得勘查许可证和采矿许可证；若未获得相应许可证，则不得擅自进行勘查与开采活动。矿业权所有者需依据获准的勘探和采矿计划执行相关作业；若勘探或采矿计划需进行重大变更，则必须依照相关规定向原矿业权发放机构申请批准。在矿业权转让环节，若新取得矿业权的人打算修改勘查计划、开采计划，亦或是修改既有的技术标准和规范，这可能会使得原本勘查许可证和采矿许可证所依赖的发放条件产生根本性的变动，进而对相关行政许可的合法性及其继续使用的依据造成影响。若允许许可持有人对现有的勘探或开采许可进行转手，此举不仅可能打乱矿业权监管的秩序，而且可能对公民、法人以及其他组织的合法权益带来不利影响，从而对公共利益和行政管理的公信力造成损害。

新修订的《矿产资源法》对矿业权的有效期限有所规定，然而，它并未对勘查与采矿许可证的期限进行具体说明，也未阐明这些许可证期限与矿业权有效期限之间的关联机制。矿业权的经济价值在很大程度上依赖于权利人能否依照法律进行勘查和采矿活动，而勘查与采矿活动的执行又必须建立在行政许可有效性的基础之上。如果勘查和采矿许可证的期限明显比矿业权登记的持续时间要短，或者转让后未能及时进行延期，尽管在登记上矿业权依然有效，但其在实际开发上的功能将会受到极大限制，甚至可能完全无法进行开发，进而使得矿业权登记的表面存在与其实际的经济价值之间产生显著的不匹配。

（二）矿业权抵押规则首次入法

《矿产资源法》新修订版首次在法律层面上明确指出，矿业权可进行抵押，这一规定为矿山企业拓宽融资途径奠定了明确的法律基础。实际上，在具体的生产活动中，采矿权的抵押早已成为常态，并且是矿山企业获取融资贷款的关键担保手段。然而，在新法正式实施前，有关矿业权抵押的法律法规体系长期存在不健全、不统一的问题，导致相关法规之间的衔接不够顺畅。

从矿业权抵押的角度审视，依照《国土资源部颁布的〈矿业权出让转让管理暂行规定〉通知》（国土资发〔2000〕309号，现已废止）第五十七条的规定，矿业权所有者在设定抵押时，需携带抵押合同及矿业权许可证，前往原发证机构完成备案程序的办理。随后，《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（编号国土资发〔2011〕14号）对矿业权抵押备案的相关流程进行了更为详细的规范。在司法实践中，根据《矿业权纠纷解释》第十四条的内容，若矿业权人为了确保自身或他人债务的履行，将矿业权作为抵押物抵押给债权人，那么该抵押合同自依法成立之时起即具有法律效力，除非法律或行政法规明确禁止抵押。若当事人仅以抵押合同未经主管部门批准或未进行登记、备案为由，要求法院认定抵押合同无效，法院将不予采纳。《矿业权纠纷解释》的第十五条还明确指出，若当事人要求确认矿业权的抵押权自依法登记之日起生效，法院应当予以批准。同时，自然资源主管部门在依据相关法规办理矿业权抵押备案手续时，这些手续即等同于前述规定的登记。据此观之，在矿业权抵押权的实际操作过程中，亦遵循“区分原则”。依法由自然资源管理部门完成的矿业权抵押备案，等同于矿业权抵押登记，抵押权自登记或备案完成之日起生效。但值得注意的是，近年来，多个省份的自然资源厅相继发布文件，对矿业权抵押登记制度进行了调整，将原先的抵押权备案改为信息公示制度。《内蒙古自治区自然资源厅发布的通知》（编号内自然资字〔2022〕212号）中明确指出，将采矿权的抵押制度从备案制改为公示制。调整后，采矿权抵押以及解除抵押的相关信息将作为公共服务内容进行公示，此前的行政权力属性将不再适用。《山西省自然资源厅发布的《关于采矿权抵押实施信息公示制度的相关事项通知》（编号晋自然资规〔2023〕2号）同样提出了类似的规定，即采矿权抵押需执行信息公示制度。这一举措所引发的焦点问题主要是：在部分省份将备案程序转变为公示程序之后，这种变更是否还能被认定为正式的登记行为。

“权证分离”制度在法律上给予了明确答复。根据新修订的《矿产资源法》，矿业权的抵押必须经过法定登记后方能生效，也就是说，债权人与矿业权人签订抵押合同后，必须按照规定向矿业权登记簿申请登记，否则抵押权无法成立。这一规定有效地将债权行为与物权变动的法律程序统一起来，提升了抵押权设立的预期稳定性。

然而，在确保法律制度清晰明确的前提下，“权证分离”却引入了新的不确定性。作为一种担保物权，抵押权在依照法律规定设立后，依据《民法典》第四百一十条第一款的规定，若债务人未按期履行债务，或者出现双方约定的实现抵押权的情形，抵押权人有权与抵押人协商，决定以抵押财产的价值进行折算，或者通过拍卖、变卖抵押财产，以所得价款优先受偿。然而，抵押权的持续存在是有条件的，它受到法律规定的特定消灭原因的制约。依据《民法典》第三百九十条的条款，抵押权可能会因为一些法定情况而终止，这些情况包括主债权不复存在、担保物权得以实现、债权人自愿放弃担保物权，或者法律规定的其他特定情况。鉴于抵押权的存在依赖于抵押物，一旦抵押物不复存在，抵押权也随之消失。在“一证载两权”的体制中，矿业权的抵押备案和登记是在采矿权许可证的基础上进行的。根据《矿产资源开采登记管理办法》（2014年修订版）第七条第二款的规定，若采矿许可证届满，采矿权人未在规定期限内完成延续登记，该许可证将自动失效。因此，原采矿权人将丧失对矿产资源的占有、使用和收益权。由此，采矿权因许可证到期而终止，建立在采矿权之上的抵押权也将随之消失。因此，若采矿许可证届满而未获延期，原抵押权人关于在采矿权拍卖或变卖所得中优先获得赔偿的诉求，因采矿权已不复存在而无法落实，法院对此类诉求通常是不予认可的。

自“权证分离”制度推行以来，勘查与采矿许可证仅作为行政授权，丧失了物权属性，且无法用作矿业权的抵押依据。矿业权的抵押证明应当仅限于矿业权物权登记的范围之内。据此推断，即便矿业权持有者已获得的矿业权在许可证到期后未能续期，或者由于矿业权持有者的违规行为导致许可证被撤销，只要该矿业权的物权登记未被撤销，其上的抵押权依旧应当得以保留，不受勘查、采矿许可证状态变动的直接影响。这样的规定在一定程度上提高了抵押权的法律稳定性，并增强了对于抵押权人权益的保障。

值得注意的是，勘查与采矿许可证的有效期限及其续签事宜，对抵押权同样产生重要影响。一旦许可证因未续签或依法被撤销，尽管矿业权的登记名义上依然存在，但与之相关的经济预期和开发潜力将显著降低，矿业权的实际担保价值也将大幅减少，从而导致矿业权抵押在形式上虽然合法，但在实质上却处于价值不稳定的状态。此外，即便抵押权人得以通过法律途径将抵押的矿业权拍卖或变卖，新取得矿业权的人仍需独立申请办理矿业权变更登记手续，并重新获得勘查、采矿许可证。目前，关于勘查、采矿许可证的重新核发是否遵循与矿业权登记相同的标准尚无定论，这可能导致主管部门审批时存在不通过的风险。鉴于矿业权的经济收益在很大程度上取决于政府颁发的勘查与开采许可，若新获得矿业权的人不能及时获得新的许可，尽管他们已经完成了矿业权的登记手续，却很难获得实际的经济利益，这无疑会减少矿业权作为抵押品的市场流动性和价值实现潜力。

尽管“权证分离”制度在表面上增强了抵押权的制度稳定性，然而，由于矿业权的价值在很大程度上取决于行政许可的持续存在及其延续性，抵押权在实际执行过程中仍然存在许多不确定因素，迫切需要法规配套制度的进一步健全，以便提升矿业权抵押融资的可行性和法律保障的成效。

三、结语

法律的活力源自于其执行，法律的尊严亦取决于执行。新修订的《矿产资源法》在系统性、重构性、全面性方面进行了立法上的重大调整，其执行过程中不可避免地会遇到观念上的滞后、制度间的衔接不够紧密、执行标准的不一致以及利益平衡的难题。在矿产资源管理方式上，实施“权证分离”这一重大改革举措，虽然带来了制度上的优势，但也伴随着实施过程中的阵痛和挑战。矿业权的物权地位得到加强，从而激发了市场在矿业权流转方面的活力，然而，这也导致了登记许可环节的衔接不畅、程序复杂、责任界定等问题在短期内集中显现。目前，立法机构和自然资源管理部门已经认识到这些挑战，正致力于通过制定相应的配套政策和指导性文件来逐步解决这些问题。自然资源部法规司已经开始着力推动“权证分离”制度相关配套措施的迅速完善，同时致力于制定并优化具体实施办法，旨在确保各项制度在实际操作中能够顺畅对接。《自然资源部》发布的《关于印发（矿业权登记管理办法）的通知（征求意见稿）》中，对矿业权的设立、变更、转让、抵押以及注销等登记环节进行了全面细致的规定，旨在解决“权证分离”政策实施初期可能遇到的实际操作难题。因此，矿企与投资者需增强合规意识，主动适应新的规章制度，并适时调整其管理策略。

万江镇律师?敬请于评论区发表高见，并对本文予以点赞及转发，以助广大读者把握法律与正义的界限。