城市发展新阶段：如何通过高效能治理实现可持续发展？

东莞万江律师获悉

我国城市不仅是经济、政治、文化、社会活动的重要枢纽，而且在党和国家整体工作中扮演着至关重要的角色。当前，我国城镇化进程正逐步从高速增长阶段过渡到稳定发展阶段，城市发展的重点也从大规模的增量扩张转变为以存量提质和提升效益为主。在此背景下，提升城市治理的现代化水平，成为解决“城市病”问题以及推动城市可持续发展的关键所在。近期举办的中央城市工作研讨会上，强调了城市工作重点的转移，即更加重视治理资源的投入；同时，也提出了要革新城市治理在理念、方法和手段上的要求。针对这些议题，本期特别邀请了相关领域的专家展开深入讨论。

高效能治理助力城市可持续发展

城市治理涵盖了哪些具体方面？在当前的城市发展环境中，我们正遭遇哪些挑战？

叶堂林，首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院的执行院长及教授指出，自改革开放以来，我国经历了史上最大规模、最快速度的城镇化过程。至2024年末，我国城镇居民数量已达到94350万人，城镇化比率已上升至67%。随着城市规模的扩张和经济的增长，集聚经济的效应得到了显现，然而，这也引发了众多结构性矛盾和问题。亚里士多德曾言：“人们之所以踏入城市，是为了追求生存；而他们选择在城市中定居，则是为了享受更加优质的生活。”然而，随着人口的激增、交通的拥堵以及环境的恶化，这些所谓的“大城市病”开始显现，城市的发展轨迹逐渐与追求美好生活的初衷渐行渐远。人口密集地区引发住房需求激增，房价随之攀升；主要交通线路及环路面临交通拥堵问题；老城区的排水、供电、供气等公共设施承受更大压力；大量人口流动给城市治安管理带来挑战；同时，生活垃圾和建筑垃圾的处理压力持续上升，城市环境卫生的维护工作难度也随之增大。

城市治理涉及运用制度、政策、技术等多元化手段，对城市规划、基础设施建设与运营、公共产品及服务的提供、环境保护等领域实施全面、系统、细致的管理。这一过程旨在打造创新、宜人、秀美、坚韧、文明、智慧的现代化城市，致力于优化城市结构、转换发展动力、提升城市品质、推动绿色转型、传承文化脉络、提高治理效能，最终达成城市高效、可持续、宜居的发展目标。

城市职能广泛，治理范畴涵盖社会生活的诸多层面，从宏观的城市规划布局到微观的井盖管理。具体而言，城市治理主要分为四个领域：首先是物质层面，涉及城市基础设施的建设与维护，这包括交通网络、能源供应、住宅建筑等在内的各类基础设施。城市基础设施正逐渐步入老龄化阶段，治理工作重心已从新建项目转向维护和升级，逐步从大规模基础设施建设转向大规模更新改造，例如对老旧小区进行改造、对老化燃气管道进行更新改造、提升城市排水防涝体系的建设等。其次，是关于资金问题，即城市基础设施建设的资金来源及支出管理，这包括如何高效地配置资金、探索政府与社会资本合作的新模式等内容。第三，重视人的需求，把人民的需求置于首位，同时兼顾原住民及新迁入市民、年轻一代等不同群体的特定需求，致力于提供公共服务和实施人口管理，着力解决民众在衣、食、住、行、生、老、病、死等方面的实际问题，持续满足人们对美好生活的向往，确保民众能够共享城市发展带来的福祉。第四个方面是关于生态保护，这就意味着要增强城市生态的保护力度，提升居民的生活环境品质，致力于打造绿色、低碳、美丽的城市，实现生态区域与生产生活区域的紧密连接和和谐融合。同时，我们还需采取切实有效的措施来应对城市空气质量治理、饮用水源地的保护、新污染物的治理等一系列问题，进而推动减少污染物排放、降低碳排放、增加绿化面积的多方面协同效应。

城市治理作为确保城市功能顺畅运作和提升居民生活水平的核心手段，其效果不仅对民众的满意度、安全感和幸福感产生深远影响，而且对国家治理体系与治理能力的现代化程度具有直接关联。中央城市工作会议明确提出，我国城镇化进程正逐步从高速增长阶段过渡到稳定发展阶段，城市发展的重点也从大规模的增量扩张转变为以存量提质和效率提升为主。在此情境下，城市治理遭遇了新的挑战。首先，城市建设需要处理存量资产的活化以及城市更新的问题。交通基础设施逐渐步入老龄化，房屋建筑和市政基础设施的维修养护压力持续上升。展望未来，如何通过系统化的维护策略和技术革新，来延长设施的使用年限，提升资源使用效率，增强基础设施的安全性和可靠性，已成为现代城市治理中的一个重要议题。其次，超大特大城市的发展给城市治理带来了更大的挑战。这类城市代表着城市发展的最高阶段，它们具有超大规模、高度复杂、流动性极快以及多维度风险等显著特征。如何有效缓解因过度集中导致的空间拥挤和资源分配不均的问题，如何转变城市发展模式、增强城市系统的整体抗风险能力，已成为迫切需要解决的实际课题。此外，数字技术的迅猛进步在为城市治理难题带来创新解决方案之际，亦引发了数据安全与信息安全的全新挑战。诸如个人位置信息及消费习性等敏感数据，必须得到严格的防护，以避免数据泄露和不当使用。鉴于城市治理是一项系统性工程，我们需在治理理念、方法以及手段上持续创新，从而提高治理效率，确保城市的持续发展。

创新超大特大城市综合治理

如何理解超大特大城市所占据的关键位置及其管理的复杂性？其治理效果又是如何展现的？

陶希东，上海社会科学院智库研究中心的研究员指出，人口膨胀和城市化步伐的加快，正极大地促进全球超大城市的发展。截至目前，全球已拥有34个超大城市，预计到2030年，这一数字将增至43个。中国在全球超大城市数量上位居首位，增长速度最快，潜力也是最大的。根据住建部最新发布的数据，我国目前共有22个超大特大城市，其中，超大城市有10个，特大城市则有12个。我们必须深刻理解我国超大特大城市在国家整体发展中的重要角色，积极推动发展模式的转型升级，并致力于提高城市治理的效能。

超大特大城市作为经济高质量发展的核心驱动力和先锋，其所面临的治理挑战具有独特性。这些城市凭借其强大的经济聚集效应和产业间的紧密协作等优势，不仅成为推动全国经济增长的强劲动力，而且促进了科技创新的蓬勃发展。根据数据统计，我国22个超大型和特大型城市的常住人口、地区生产总值以及进出口总额在全国范围内所占的比例分别是22%、35%和58%。这些城市对于全国的经济社会发展起到了关键的引领作用，特别是在集成电路、生物医药、人工智能等战略性的新兴产业以及未来产业领域，它们展现出了较强的竞争力。

经济高度集聚、空间开发高度密集、人口规模庞大、群体需求多样化、社会要素流动性极强、信息数据网络高度互联互通等特征，共同塑造了超大特大城市这一复杂的社会生态系统。在这样的生态系统中，城市在提供精细化的公共服务、促进社会公平与包容性发展、防范安全风险以及进行应急管理等方面，面临着巨大的挑战和压力。

近些年，我国超大特大城市致力于贯彻人民城市的发展理念，根据各自实际情况推进改革，综合治理的效果持续增强。

精确高效地实施资源分配和公共服务的提供。构建实际人口服务的管理体系，积极推动“15分钟公共服务圈”的创建，有效破解了公共服务“最后一公里”的难题，实现了从“民众寻求政策、民众寻求服务”向“政策主动接近民众、服务主动接近民众”的转变，公共服务的普及性、可获取性和公正性得到了显著增强，市民的生活质量持续提高。在众多超大型城市中，服务业的开放试点得以全面铺开，涉及金融、教育、医疗健康以及数字服务等多个核心领域，旨在更有效地满足不同收入阶层多样化的需求。基层治理在党的领导下展现出新的活力，北京的“街乡吹哨、部门报到”与“未诉先办”机制，上海的“多格合一”街区管理模式，以及深圳的“民生微实事”改革等创新措施，共同构建起多元参与、共建共治共享的基层治理新格局。

提高城市管理的智能化水平。紧密跟随大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿数字技术的发展动向，推动数字智慧技术与城市管理紧密结合。以上海为例，“一网通办”和“一网统管”项目使得政务服务由“可用”迈向“易用”，并加速了法治、公安、应急响应以及公共设施等领域的数字化进程。借助“气象先知系统”的数字化应用场景，上海市气象局在台风影响的事前、事中、事后各阶段，向城市运行管理中心及相关部门提供智能化的分析和预警预测服务，从而为防御台风提供了有力保障。

构建以超大型城市为中心的大都市圈治理架构，推动“不改变行政隶属关系、突破行政区域限制”的跨区域治理模式，这是众多大都市圈在追求高质量一体化进程中亟需解决的紧要治理课题。截至2025年5月，长三角生态绿色一体化发展示范区在规划管理、生态保护、土地管理等领域，集中力量推进“8+N”重点项目的实施，已成功构建154项制度创新成果，其中57项经验已在全国范围内进行复制和推广；京津冀大都市圈正迅速推进交通互联互通、产业协同发展以及民生共享，致力于塑造区域协同发展的新标杆；南京都市圈党政联席会议积极推动跨区域规划的有效衔接，为区域的高质量发展注入了新的活力。这些新型的跨区域治理模式，为大城市圈内的民众带来了切实可感知的利益和便捷。

我国在城镇化快速发展和城市人口不断攀升的背景下，超大特大城市的管理仍存在不足之处。首先，城市管理的科学性、效率以及应对突发事件的韧性尚需加强。目前，传统风险与新型风险在特大城市中交织叠加，诸多难以预见的风险频繁出现，这对城市管理的战略规划、前瞻性以及应对策略的灵活性和实效性提出了更高的挑战。其次，公共服务的精准提供能力也需要得到提升。在超大特大城市里，一些老年人和残疾人，以及新就业群体和其他弱势群体，尚未能全面享受到优质的服务与保障，他们在就业、教育和医疗等方面遭遇了不少挑战。此外，物业管理领域内矛盾频发，不足之处尤为明显。诸如停车困难、电梯维护不周等问题广泛存在，这些都对基层社会治理的效率产生了制约。特别是那些年代久远的小区，物业管理公司、居委会以及业委会之间的合作关系并不和谐东莞万江律师，这直接影响了物业管理的服务质量。此外，条块结合的跨部门综合管理机制还不够完善。尽管在实际操作中已经涌现出一些跨领域治理的创新做法，但在面对日益增多的跨区域、跨层级、跨部门、跨领域的复杂治理挑战时，各自为政、多头管理的现象仍然普遍存在。必须对治理手段进行深入改进和开拓创新，强化不足之处，全面提高超大型和特大型城市的整体治理效果。

探索基层治理精细化新路径

我国近年来持续推动城市治理的焦点向基层倾斜，各地在探索创新基层治理与服务模式的过程中，已经积累了一系列的典范经验和有效做法。

李文钊，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授指出，基层的强大是国家强大的基石，基层的安宁是国家安宁的保障。在党的二十大报告中，强调了要构建一个以网格化管理为基础、精细化服务为核心、信息化技术为支撑的基层治理体系。北京、上海等城市积极落实新时代的“枫桥经验”，针对基层治理中存在的“小马拉大车”、“看得见的管不着，管得着的看不见”、“上面千条线、下面一根针”等问题，勇敢地走在超大城市基层治理体制机制改革的前列。在跨部门合作、政民互动、社区治理和服务等多个领域，它们创造了街道“大部制”、“接诉即办”、“一线处置”等一整套实用且可推广的经验，从而使得简约高效的基层治理体系逐渐成熟并定型。

城市治理的核心在于将重点向下延伸至基层，确保基层能够有效承接并妥善管理。必须加强党的领导，推动城市基层治理和基层政权建设的协同发展，以促进不同层级政府在基层治理事务上的协同合作。2015年1月，上海市颁布了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，该文件明确了街道的主要职责，包括强化党的建设工作、协调社区全面发展、负责公共服务的组织、执行综合管理任务、监督专业管理活动、发动社会广泛参与、指导基层自治事务以及保障社区安全稳定。在机构设置上，上海各街道根据职能定位和创新体制的需求，采纳了“6+2”的设置模式，具体包括统一设立党政、社区党建、社区管理、社区服务、社区平安以及社区自治办公室，并且根据街道的具体需求，还可以额外增设两个工作机构。这种街道大部门制改革的做法随后被其他地区所采纳，并成为促进城市基层政权建设的关键经验。在强化基层政权建设的过程中，北京市于2018年颁布了《关于以党的领导为核心，推动街乡管理体制机制创新的实施方案》，旨在解决城市基层治理中不同部门之间的协调难题，并确保实现上下级之间的纵向协调以及同级部门间的横向协调。通过坚定不移地贯彻党的领导，致力于构建直接深入基层解决问题的导向，着力破解基层治理中的难题，确保政策措施落实到位的“最后一公里”畅通无阻，并构建起服务群众的快速响应机制。目前，这一机制已发展出针对群众日常需求的“日常哨”，针对重点工作任务的“攻坚哨”，以及针对紧急情况的“应急哨”三种不同形式。

要提高基层治理的细致程度，必须建立完善的政府与民众沟通机制，确保广泛征求民意、满足民众需求，坚持新时代党的群众路线，通过优化组织结构来增强管理与服务效能，确保基层治理工作无死角。自2019年1月起，北京市实施了“接诉即办”的改革措施。这一改革旨在对市民的诉求作出快速响应，高效处理，并及时提供反馈，同时主动进行治理。通过将自上而下的行政力量与自下而上的社会力量有效结合，该市致力于在基层一线解决各类问题。至2024年底，北京市已处理了1.5亿件群众及企业的诉求，解决率和满意度均达到了97%的高水平。“接诉即办”改革举措使得各级政府及相关部门在基层治理方面的积极性、主动性和创新能力显著提升，通过精确对接居民需求，实现了精准的服务与治理。要高效解决基层问题，必须依托网格化管理，确保治理工作纵向深入、横向全面，实现无死角的全覆盖。自2005年起，北京市开始尝试网格化管理，此后，这种管理模式逐渐演变为城市基层治理的关键手段。2025年2月，上海市颁布了《关于坚持党建引领推进“多格合一”不断探索超大城市基层治理新路的意见》。该意见旨在通过优化网格划分的标准，将城市运行网格、警务网格、综合治理网格以及党建网格等多种网格进行融合。此举旨在全面整合街镇的管理资源，促进条线间的协同、条块间的联动以及政府与社会组织的互动，从而加强联勤联动的能力，构建城市基层治理的强大合力。自2019年开始，福州市鼓楼区在鼓楼区尝试实施了“一线处置”模式，将“接诉即办”的改革举措与网格化管理制度相融合，旨在提高基层问题解决效率。该模式以民众需求为出发点，通过制度安排，赋予街道及社区自下而上的呼叫、考评和监督权力，建立了区、街、社区三级联动的治理体系。同时，依托数字平台的全周期管理功能，确保各类治理问题在基层一线得到高效处理。

提高基层治理效能，关键在于提升民众在自我管理、自我服务、自我教育和自我监督方面的实际效果。自2013年起万江律师，面对社会问题日益增多、矛盾纠纷频繁出现的挑战，浙江省桐乡市以党的领导为核心，推动基层社会治理创新，在高桥街道的越丰村率先进行了自治、法治、德治相结合的基层社会治理模式的探索与实施。自2023年开始，北京市海淀区在基层针对复杂难题开展“共同商议解决”的探索，旨在充分调动民众的积极性、主动性和创新精神，整合各类资源，汇集各方力量，促进基层问题通过协商得到妥善解决，从而增强超大城市的治理水平。2023年11月出台的《海淀区关于党建引领基层治理的“共同商议实施”计划（试行版）》，对“共同商议实施”的参与主体、讨论内容、实施方式以及操作步骤等方面进行了详细规定，从而赋予了“共同商议实施”以实际可执行性。（信息来源：经济日报）

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